Circolare S.N.-ebd77f2f/2020

Relazione annuale sull'attività svolta dai Garanti del contribuente anno 2020
Documento ufficiale
Riferimento normativo

RELAZIONE SULL’ATTIVITÀ SVOLTA DAL GARANTE DEL CONTRIBUENTE (Articolo 13, comma 13, della legge 27 luglio 2000, n. 212) Anno 2020 Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020 INDICE 1. PREMESSA .......................................................................................................................................... 3 2. RUOLO, FUNZIONI E PRINCIPALI AMBITI DI INTERVENTO DEL GARANTE .............................. 5 2.1. Autonomia e funzionamento del Garante: previsione normativa, profili operativi e criticità ................................................................................................................................................ 5 2.2 Compiti del Garante e relative problematiche segnalate ...................................................... 8 2.3 I principali ambiti di intervento del Garante ......................................................................... 10 2.3.1. L'attivazione dell'autotutela in ambito tributario: p
Testo normativo

RELAZIONE
SULL’ATTIVITÀ SVOLTA DAL GARANTE
DEL CONTRIBUENTE
(Articolo 13, comma 13, della legge 27 luglio 2000, n. 212)
Anno 2020

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
INDICE
1. PREMESSA .......................................................................................................................................... 3
2. RUOLO, FUNZIONI E PRINCIPALI AMBITI DI INTERVENTO DEL GARANTE .............................. 5
2.1. Autonomia e funzionamento del Garante: previsione normativa, profili operativi e
criticità ................................................................................................................................................ 5
2.2 Compiti del Garante e relative problematiche segnalate ...................................................... 8
2.3 I principali ambiti di intervento del Garante ......................................................................... 10
2.3.1. L'attivazione dell'autotutela in ambito tributario: profili giuridici, problematiche
applicative e rapporti con enti impositori e beneficiari ......................................................... 10
2.3.2 I rimborsi ............................................................................................................................. 12
3. L'ATTIVITÀ SVOLTA DAI GARANTI NEL 2020 .............................................................................. 14
3.1 Istanze pervenute nell’anno .................................................................................................... 15
3.2 Tipologia di istanze pervenute ................................................................................................ 20
3.2.1 I tributi erariali .................................................................................................................... 21
3.2.2 I tributi locali ....................................................................................................................... 22
3.2.3 I rimborsi ............................................................................................................................. 23
3.3 Istanze in carico nel 2020 ........................................................................................................ 25
3.4 Definizione delle istanze: attivazione dell’autotutela ed esiti ............................................. 28
3.4.1 L’attivazione dell’autotutela da parte del Garante ........................................................ 29
3.4.2 Esiti delle istanze definite ................................................................................................. 30
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
1. PREMESSA
Avuto riguardo all’anno 2020, la presente Relazione – ai sensi delle disposizioni di cui
all’articolo 13, comma 13, della legge 27 luglio 2000, n. 212 recante Disposizioni in materia di
statuto dei diritti del contribuente (da ora “legge 212/2000” o “Statuto”) – riferisce in merito al
funzionamento del Garante del contribuente, all'efficacia della sua azione e alla natura delle
questioni trattate nonché ai provvedimenti adottati a seguito delle sue segnalazioni.
Al riguardo, occorre precisare preliminarmente che la diffusione della pandemia da Covid-19 e
il conseguente stato emergenziale hanno inevitabilmente avuto un impatto rilevante
sull’attività degli uffici pubblici durante l’intero 2020, compresi gli uffici dei Garanti del
Contribuente.
Cionondimeno, in tale situazione il Garante ha continuato a svolgere le funzioni di tutela dei
contribuenti e di mediazione tra i cittadini e l'amministrazione finanziaria.
Il Garante interviene, infatti, su istanza del contribuente o di propria iniziativa, al verificarsi di
“disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale o irragionevoli o
qualunque altro comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra cittadini e
amministrazione finanziaria” (articolo 13, comma 6, della legge 212/2000).
Più di recente – e a maggior ragione nell’ultimo anno, caratterizzato dalle ricadute negative
della pandemia sul contesto socio-economico – tale funzione di garanzia del rapporto di
fiducia tra fisco e cittadini ha assunto una rinnovata importanza alla luce delle ormai
consolidate indicazioni in tema di politica fiscale che mirano, tra l’altro:
 al raggiungimento di una maggiore certezza fiscale per il contribuente (tax certainty),
anche mediante l’attività di semplificazione normativa;
 alla riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, al fine di rendere più snella
l’attività di dichiarazione e, di conseguenza, aumentare il livello di compliance volontaria
(si fa riferimento, in merito, a quella parte di evasione fiscale derivante da errori che,
attraverso l’azione congiunta della semplificazione normativa e della riduzione degli
adempimenti, può essere sensibilmente ridotta);
 al potenziamento delle garanzie procedurali.
Si tratta di un paradigma che – oltre alla tradizionale attività di controllo e accertamento ex
post – intende valorizzare il confronto preventivo tra fisco e contribuente e, quindi, agevolare
l’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali. Tutto ciò in linea con l’attività di promozione
della tax compliance che costituisce, tra l’altro, anche un importante obiettivo di politica fiscale
del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)1.
1 Il PNRR individua nel rafforzamento della compliance, da un lato, e nel potenziamento dell’attività di controllo,
dall’altro, le leve imprescindibili nell’ottica del perseguimento di una riduzione strutturale del tax gap, obiettivo
prioritario per assicurare maggiore efficienza al sistema economico nel suo complesso (V. documento, pagg. 73-78,
al link https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR.pdf ).
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Da quanto sinteticamente esposto emerge, quindi, la centralità del cittadino/contribuente,
concepito non solo come destinatario dell’azione dell’amministrazione finanziaria, ma
soprattutto come beneficiario dei servizi da essa erogati. Tale approccio, a ben vedere, è
coerente con la strategia customer-oriented dell’Amministrazione finanziaria descritta nell’Atto
d’indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale 2021-2023, laddove è stata
attribuita priorità all’agevolazione degli adempimenti e alla riduzione degli oneri dichiarativi,
con l’esplicito riconoscimento del contribuente come centro di gravità attorno al quale ruota il
sistema fiscale nel suo complesso. La compliance diviene, così, un fenomeno naturale,
conseguenza immediata del semplice verificarsi dei presupposti previsti dalla legge, con la
piena integrazione dell’assolvimento degli obblighi fiscali nel normale svolgimento delle
attività economiche2.
Tale impostazione risulta, peraltro, in piena sintonia con le prescrizioni costituzionali laddove
è disposto che l’amministrazione pubblica e suoi impiegati siano al servizio della Nazione e,
quindi, anche dei contribuenti (articolo 98, primo comma). Dunque, a questi ultimi, se da un
lato, in adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale, viene
richiesto – e, se del caso, imposto – di concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro
capacità contributiva (articolo 53, primo comma), dall’altro lato, devono essere loro assicurati
servizi di qualità e tutele adeguate agli standard fissati dallo Statuto.
In tale contesto si spiega l’azione svolta dal Garante del contribuente, quale intermediario nel
rapporto tra cittadino e amministrazione fiscale. Tale figura, in particolare, assolve funzioni di
garanzia e, in quanto collocato in un “osservatorio privilegiato” determinato dalla sua vicinanza
ai cittadini, non solo contribuisce ad assicurare un tempestivo riscontro alle loro istanze, ma
fornisce anche informazioni importanti relativamente al comportamento dell’amministrazione
finanziaria e alla percezione che di essa hanno i contribuenti. A quest’ultimo proposito,
dall’esame delle relazioni trasmesse, si evince che l’amministrazione finanziaria sta
confermando un approccio collaborativo, sia verso i contribuenti sia nei confronti delle
richieste del Garante. In particolare, le osservazioni sollevate in passato circa la scarsa
tempestività di risposta dell’amministrazione fiscale risultano oggi, in buona parte, superate e
sostituite da una maggiore soddisfazione dei Garanti per la collaborazione assicurata dagli
Uffici.
Il presente documento, come usuale, è articolato in due parti.
La prima – che riprende in buona parte le considerazioni svolte nella precedente Relazione sul
2019 – è dedicata alle funzioni proprie del Garante del contribuente, alle sue modalità di
2 Gli indirizzi generali del citato Atto d’indirizzo contengono il riferimento ad una strategia customer-oriented come
logica conseguenza della considerazione del ruolo centrale del contribuente nel sistema fiscale (v. Atto di indirizzo
per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale 2021-2023, adottato il 15 luglio 2021, pag. 7, al seguente link
https://www.mef.gov.it/ministero/oiv/documenti/Atto-di-Indirizzo-per-il-conseguimento-degli-obiettivi-di-
politica-fisca_21-23....pdf ).
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
funzionamento, ai suoi principali ambiti di intervento nonché alle criticità sollevate dai Garanti
stessi nello svolgimento delle proprie funzioni.
La seconda parte illustra principalmente i dati e le relative elaborazioni sull’attività svolta nel
corso del 2020 – con un focus particolare sulla tipologia e sugli esiti delle pratiche gestite – la
quale, come detto, è stata sensibilmente condizionata dall’emergenza sanitaria e dalle
conseguenti misure adottate dal Governo per alleviarne gli effetti socio-economici. Il
riferimento è, in particolare, ai provvedimenti normativi che hanno disposto:
 la sospensione delle attività di accertamento e riscossione;
 il differimento delle scadenze normalmente previste per le obbligazioni tributarie.
Tali fenomeni contingenti hanno infatti ridotto le occasioni di conflitto tra cittadino e
amministrazione finanziaria, riducendo, di conseguenza, i motivi per ricorrere all’ausilio del
Garante, come dimostra la netta flessione del numero delle istanze pervenute nel corso
dell’anno.
2. RUOLO, FUNZIONI E PRINCIPALI AMBITI DI INTERVENTO DEL
GARANTE
Il Garante del contribuente, organo monocratico presente in ogni Regione e Provincia
autonoma, è un soggetto terzo posto a tutela delle ragioni dei contribuenti che si ritengono
lesi da atti illegittimi del fisco o da fatti non conformi ai principi di collaborazione e buona fede
che, invece, devono essere alla base di una moderna e leale dialettica tra pubblica
amministrazione e cittadini.
2.1. Autonomia e funzionamento del Garante: previsione normativa, profili
operativi e criticità
Affinché possa esercitare efficacemente le sue funzioni è necessario che il Garante goda di una
sufficiente autonomia e di una riconosciuta autorevolezza.
A tal fine, l’articolo 13, comma 2, dello Statuto attribuisce il potere di nomina dei singoli Garanti
ad un soggetto terzo rispetto all’amministrazione finanziaria, qual è il Presidente della
Commissione tributaria regionale nella cui circoscrizione è compresa la Direzione regionale
dell'Agenzia delle entrate o la Direzione provinciale (nel caso delle province autonome di
Trento e Bolzano) presso cui sono istituiti. Il medesimo comma stabilisce inoltre che essi sono
scelti tra gli appartenenti alle seguenti categorie:
 magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, in attività
di servizio o a riposo;
 avvocati, dottori commercialisti e ragionieri pensionati, scelti, per ciascuna direzione
regionale dell'Agenzia delle entrate, dai rispettivi ordini di appartenenza.
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
L'incarico ha durata quadriennale ed è rinnovabile tenendo presenti professionalità,
produttività ed attività svolta (articolo 13, comma 4).
Il rispetto dell’autonomia legislativamente prevista va valutato anche alla luce delle modalità
di funzionamento dell’organo, al quale devono essere garantite le necessarie risorse umane,
strumentali e finanziarie. In particolare, le dotazioni umane e strumentali sono assicurate al
Garante dall'Agenzia delle entrate, con proprie risorse. A tal riguardo, la Convenzione triennale
per gli esercizi 2020-2022 tra il Ministro e l’Agenzia di cui all’articolo 59 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300 prevede che quest’ultima, in attuazione delle previsioni di cui alla legge
212/2000, assicuri al Garante del contribuente il supporto tecnico-logistico e il personale
necessario per lo svolgimento delle sue funzioni, fornendo risposta alle sue segnalazioni entro
30 giorni (articolo 3, comma 12)3. Taluni Garanti hanno tuttavia osservato come la posizione di
dipendenza che essi inevitabilmente hanno nei confronti dell’Agenzia delle Entrate, per quanto
riguarda la dotazione di risorse umane e strumentali, possa rischiare di compromettere non
solo la terzietà e l’indipendenza riconosciute ex lege a tale organo, ma anche la sua stessa
operatività (es. Garante Lazio, Relazione annuale 2020, pag. 12; Garante Molise, Relazione
annuale 2020, pag. 2).
Con riguardo alla sua composizione, secondo le previsioni originarie, l’organo aveva natura
collegiale; successivamente, al fine di perseguire l’obiettivo del generale contenimento della
spesa pubblica, l’articolo 4, commi 36 e 37, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (legge di
stabilità per il 2012) ne ha disposto il passaggio ad organo monocratico, pur lasciandone
immutate le funzioni e le modalità di nomina. Tale passaggio, se ha avuto un impatto minimo
sugli uffici che gestiscono poche istanze, ha invece richiesto uno sforzo aggiuntivo non
trascurabile a quei Garanti i cui uffici annualmente lavorano un numero considerevole di
pratiche. Inoltre, trattandosi di un organo monocratico, rimane comunque irrisolto il problema
– segnalato dai Garanti in diverse Relazioni (es. Garante Lombardia, Relazione annuale 2020,
pag. 4; Garante Piemonte, Relazione annuale 2020, pag. 15) – della sua sostituzione in caso di
assenza o impedimento. In particolar modo, la sostituzione risulterebbe necessaria anche nel
caso in cui il Garante sia costretto ad astenersi dall’adottare gli atti di propria competenza per
la sussistenza di motivi di incompatibilità o conflitto d’interesse (così come previsto dall’articolo
6 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’articolo 1, comma 41, della legge 6
novembre 2012, n. 190), posto che, in tali casi, si finirebbe col non garantire al contribuente
l’assistenza cui ha diritto, non potendo il Garante della propria regione pronunciarsi sulle
questioni sottopostegli. Per questi motivi, taluni Garanti auspicano un intervento legislativo in
materia, al fine di delineare un chiaro meccanismo sostitutivo idoneo a entrare in funzione in
3 L’articolo 3 della citata Convenzione, al comma 12, stabilisce che: “L’Agenzia, in attuazione delle previsioni di cui
alla L. 212/2000, assicura al Garante del contribuente il supporto tecnico-logistico e le risorse umane necessarie per lo
svolgimento delle sue funzioni. L’Agenzia fornisce risposta alle segnalazioni del Garante del contribuente entro 30
giorni” (V. Convenzione Ministro-Agenzia delle entrate per gli esercizi 2020-2022, al seguente link
https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Convenzione-con-lAgenzia-delle-
Entrate-triennio-2020-20022.pdf ).
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
caso di incompatibilità, conflitto di interesse o altre forme di impedimento. Tra le possibili
soluzioni, è stata prospettata, ad esempio, la possibilità di rivolgersi al Garante competente per
la regione il cui capoluogo è più vicino alla sede interessata o comunque territorialmente più
prossimo (es. Garante Puglia, Relazione annuale 2020, pag. 6; Garante Piemonte, Relazione
annuale 2020, pag. 15) oppure la possibilità per il presidente della Commissione Tributaria
Regionale competente per territorio di nominare, con provvedimento ad hoc, un sostituto
temporaneo per il Garante impossibilitato allo svolgimento delle proprie funzioni (Garante
Lombardia, Relazione annuale 2020, pag. 4).
Al tempo stesso, diversi Garanti auspicano un intervento legislativo al fine di coordinare la
figura del Garante con l’istituto del cosiddetto Difensore Civico. In seguito all’entrata in vigore
della legge 15 maggio 1997, n. 127 (cosiddetta Legge Bassanini), molte Regioni hanno infatti
provveduto ad introdurre tale istituto, affidando a quest’ultimo compiti e funzioni simili, se non
talora identiche, a quelle svolte dal Garante del contribuente, sebbene limitatamente ai tributi
locali. La presenza di due figure che svolgono le funzioni analoghe in ambito fiscale potrebbe
infatti determinare quantomeno due ordini di rischi per la tenuta del sistema: da un lato,
potrebbe non soddisfare l’esigenza di chiarezza e trasparenza che – ai sensi dell’articolo 2 della
legge n. 212/2000 – si configura di fondamentale importanza affinché il contribuente possa
tutelare agevolmente i propri interessi in ambito fiscale; dall’altro potrebbe comportare una
inutile complicazione dei rapporti tra le amministrazioni4. A tal proposito si segnala però che
talvolta, tramite un coordinamento tra le due istituzioni è stato possibile instaurare una
proficua ed efficacie collaborazione (es. Garante Umbria, Relazione annuale 2020, pag. 3).
Riguardo al Garante del contribuente va sottolineato, infine, lo sforzo profuso negli ultimi anni
per assicurare a tale istituto un’adeguata pubblicità. Viene infatti garantita la pubblicazione sul
sito istituzionale del Ministero dell’economia e delle finanze delle informazioni riguardanti le
modalità di accesso al Garante, degli atti relativi alla loro nomina e del curriculum vitae nonché
della presente Relazione annuale e, su richiesta dei Garanti, delle relazioni semestrali e annuali
da essi prodotte. Tuttavia, in alcuni casi, gli uffici dei garanti continuano a constatare una scarsa
conoscenza dell’istituto e delle sue attribuzioni da parte dei contribuenti. (es. Garante Emilia
Romagna, Relazione annuale 2020, pag. 3; Garante Toscana, Relazione annuale 2020, pag. 3).
4 Probabile corollario della situazione appena descritta è l’atteggiamento poco collaborativo da parte degli enti
locali segnalato da taluni Garanti (Garante Calabria, Relazione annuale 2020, pag. 3; Garante Basilicata, Relazione
annuale 2020, pag. 3). Come già segnalato nella precedente Relazione, dalla condotta di alcuni Comuni in tale
ambito, sembra addirittura essere emersa la tesi della non vincolatività delle norme contenute nella Legge 212/2000
(Statuto del Contribuente) in relazione all’applicazione dei tributi locali. Questo fenomeno ha a sua volta determinato
una scarsa propensione a collaborare attivamente con i Garanti interessati, nonostante l’articolo 1 della legge
212/2000 preveda esplicitamente che gli enti locali adeguino i rispettivi statuti e atti normativi alle disposizioni
contenute nella legge stessa. Un’iniziativa degna di nota in merito, proviene dalla Regione Sardegna, dove il Garante,
ha avviato una serie di contatti con l’amministrazione regionale e l’ANCI Sardegna, al fine di organizzare incontri e
seminari di approfondimento sulla normativa fiscale. Sperando nel successo di tale iniziativa, essa potrebbe essere
estesa e riproposta anche in altre realtà nazionali, soprattutto nelle regioni in cui emerge un rapporto conflittuale
tra Garante e amministrazione locale.
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Di seguito viene proposta la tabella rappresentativa dei Garanti in servizio nel 2020.
SEDE GARANTE DEL CONTRIBUENTE
ABRUZZO Dr. Augusto Pace
BASILICATA Dr. Francesco Paolo Moliterni
BOLZANO Dr. Hans Zelger
CALABRIA Rag. Salvatore Muleo
CAMPANIA Dr. Sergio Fusaro
EMILIA ROMAGNA Prof.ssa Maria Vita De Giorgi
FRIULI VENEZIA GIULIA Dr. Mario Trampus
LAZIO Dr. Angelo Gargani
LIGURIA Avv. Giampiero Mancuso
LOMBARDIA Dr. Antonio Simone
MARCHE Dr. Carmine Pinelli
MOLISE Dr. Giuseppe Di Nardo
PIEMONTE Dr. Vittorio Garino
PUGLIA Dr. Ennio Attilio Sepe
SARDEGNA Dr. Mauro Mura
SICILIA Dr. Gioacchino Puglisi
TOSCANA Prof. Avv. Achille Chiappetti
TRENTO Avv. Gianpaolo Manica
UMBRIA Dr. Lodovico Principato
VALLE D’AOSTA Dr. Bruno Cuomo
VENETO Dr. Sandro Merz
2.2 Compiti del Garante e relative problematiche segnalate
Come sottolineato nelle precedenti relazioni, il Garante rappresenta un organo con funzioni
tutorie del rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione finanziaria, assimilabile a una
"magistratura di persuasione", operante in piena autonomia ed a tutela degli interessi dei
contribuenti. La legge 212/2000 gli ha attribuito, infatti, un’importante funzione propulsiva e
di mediazione nel rapporto tra fisco e contribuenti. In particolare, la sua attività è diretta a
tutelare i diritti dei contribuenti lesi da atti e comportamenti degli uffici finanziari che
presentano profili di non conformità rispetto alle disposizioni previste dallo Statuto. A tal fine,
esso svolge una funzione propulsiva nei confronti dell’amministrazione finanziaria affinché
venga assicurato il sistema di garanzie previste dall'ordinamento tributario in favore del
contribuente. Come negli anni passati, diversi garanti lamentano tuttavia l’assenza di poteri più
incisivi. Per tali motivi ritengono opportuna una modifica legislativa in tal senso sottolineando
come tale assenza possa minare la stessa autorevolezza e credibilità dell’istituto (es. Garante
Campania, Relazione annuale 2020, pag. 10; Garante Molise, Relazione annuale 2020, pagg. 8 e
12;). Inoltre, la presunta lacuna giuridica appena citata – che andrebbe a configurare, in
concreto, l’esercizio di un’attività per lo più consultiva e di “stimolo” nei confronti
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
dell’amministrazione fiscale – potrebbe indurre i cittadini a ritenere non particolarmente utile
e proficuo il ricorso al Garante (Garante Trento, Relazione annuale 2020, pag. 4). Il Garante, ad
esempio, non può sospendere atti impositivi o adottare atti vincolanti nei confronti
dell’amministrazione finanziaria o dei contribuenti stessi.
Indipendentemente dai poteri concretamente esercitati, le principali tipologie di questioni che
esso gestisce riguardano:
 la liquidazione, l’accertamento e le sanzioni relativi a diritti o tributi erariali e locali;
 la riscossione dei tributi erariali e locali;
 i rimborsi relativi ai tributi erariali e locali;
 le verifiche fiscali;
 le altre istanze e questioni sottoposte alla sua attenzione.
Inoltre, il Garante del contribuente – sulla base di eventuali segnalazioni inoltrate per iscritto
dal contribuente o da qualsiasi altro soggetto interessato – svolge le seguenti attività, previste
dalla legge 212/2000, finalizzate alla tutela del contribuente e al miglioramento
dell’organizzazione dei servizi:
 raccomandazioni ai dirigenti degli uffici (articolo 13, comma 7);
 accessi agli uffici finanziari e controlli sulla funzionalità dei servizi di assistenza e di
informazione al contribuente nonché sull’agibilità degli spazi aperti al pubblico (articolo
13, comma 8);
 richiami agli uffici in tema di informazione del contribuente (articolo 13, comma 9 e
articolo 5), di verifiche fiscali (articolo 13, comma 9 e articolo 12) e di rispetto dei termini
previsti per il rimborso delle imposte (articolo 13, comma 10);
 segnalazione dei casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni in vigore ovvero i
comportamenti dell’amministrazione determinano un pregiudizio per i contribuenti o
conseguenze negative nei loro rapporti con l’amministrazione (articolo 13, comma 11,
primo periodo);
 prospettazione dei possibili casi di rimessione in termini (articolo 13, comma 11, ultimo
periodo);
Esso, inoltre, fornisce i pareri per mancato o irregolare funzionamento degli uffici (articolo 3
D.L. 498/1961).
In base al citato articolo 13 dello Statuto, ogni sei mesi il Garante presenta una relazione
sull'attività svolta al Ministro dell’economia e delle finanze, al Direttore regionale dell'Agenzia
delle entrate, al Direttore regionale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli e al Comandante
di zona della Guardia di Finanza, individuando gli eventuali aspetti critici emersi durante la
propria attività e prospettando le relative soluzioni.
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Inoltre, il legislatore ha previsto che annualmente tale organo presenti una relazione
direttamente al Governo e al Parlamento con la quale sono forniti dati e notizie sullo stato dei
rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale.
Sulla base di tali relazioni il Ministro riferisce annualmente alle competenti Commissioni
parlamentari in ordine al funzionamento del Garante, all'efficacia della sua azione e alla natura
delle questioni segnalate nonché ai provvedimenti adottati a seguito delle segnalazioni stesse.
2.3 I principali ambiti di intervento del Garante
La situazione emergenziale e i diversi provvedimenti in materia economica e fiscale adottati
dal governo a partire dal marzo 2020 al fine di fronteggiare i risvolti sociali ed economici della
pandemia hanno avuto un impatto rilevante anche sull’attività svolta dagli uffici dei garanti.
Oltre alla generale riduzione delle istanze presentate, alla luce del particolare contesto
determinatosi, è cambiata anche la natura delle stesse. Numerose istanze avanzate da parte
dei contribuenti hanno infatti avuto ad oggetto i ristori, gli incentivi o gli sgravi fiscali previsti
dai cc.dd. “Decreti Covid” e “Decreti Ristori”, adottati nel corso dell’anno in esame per mitigare
le conseguenze socio-economiche della pandemia. I ricorrenti, nella gran parte dei casi,
lamentavano l’ingiusta esclusione dall’applicazione delle misure di favore in questione (es.
Garante Abruzzo, Relazione annuale 2020, pag. 4; Garante Calabria, Relazione annuale 2020,
pag. 2).
2.3.1. L'attivazione dell'autotutela in ambito tributario: profili giuridici,
problematiche applicative e rapporti con enti impositori e beneficiari
L'articolo 13, comma 6, dello Statuto dispone che il Garante ha il potere di attivare "le procedure
di autotutela nei confronti di atti amministrativi di accertamento o di riscossione notificati al
contribuente".
L’autotutela cui si fa riferimento è quella tributaria5, la quale rappresenta un potere generale
esercitabile d’ufficio sulla base di valutazioni discrezionali. Ritenuti sussistenti i presupposti di
legge (ossia l’illegittimità dell’atto), essa può essere attivata con riguardo a qualunque imposta
e in relazione all’attività di tutti gli uffici (carattere generale) e consente all’amministrazione
finanziaria di apprezzare la “bontà” dell’atto amministrativo rispetto al perseguimento del
pubblico interesse (carattere discrezionale).
5 Disciplinata in dettaglio dal decreto ministeriale 11 febbraio 1997, n. 37 “Regolamento recante norme relative
all’esercizio del potere di autotutela da parte degli organi dell’Amministrazione finanziaria”. Essa si distingue
dall’autotutela amministrativa generale, la quale è disciplinata dall’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n.
241 che, come noto, prevede la possibilità di annullare d’ufficio i provvedimenti amministrativi illegittimi qualora
sussistano ragioni di interesse pubblico.
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
L’autotutela tributaria non costituisce, pertanto, uno strumento di protezione del contribuente
(ex multis, Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza 15 aprile 2016, n. 7511), ma uno
strumento deflattivo delle cause tributarie che risponde al principio del buon andamento
dell’azione amministrativa di cui all’articolo 97 della Costituzione, declinato attraverso i criteri
di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza. Il privato può naturalmente
sollecitarne l’esercizio, segnalando l’illegittimità degli atti impositivi, ma la segnalazione non
trasforma il procedimento officioso e discrezionale in un procedimento ad istanza di parte da
concludere con un provvedimento espresso (in proposito v. Corte costituzionale, Sentenza n.
181 del 2017). Correlativamente, non esiste un dovere dell’amministrazione finanziaria di
pronunciarsi sull’istanza di autotutela presentata dal contribuente e, mancando tale dovere, il
silenzio su di essa non equivale ad inadempimento; né, d’altro canto, esso può essere
considerato un diniego, in assenza di una norma specifica che tale lo qualifichi giuridicamente
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 27 marzo 2007, n. 7388; Corte di cassazione,
sezione quinta civile, sentenza 9 ottobre 2000, n. 13412). Conseguentemente, il silenzio
dell’amministrazione finanziaria sull’istanza di autotutela non è contestabile davanti ad alcun
giudice, né tale situazione determina un «vuoto di tutela» costituzionalmente illegittimo.
Affermare il contrario, ovvero il dovere dell’amministrazione di rispondere all’istanza di
autotutela, significherebbe creare in favore del contribuente una nuova situazione
giuridicamente protetta, per giunta azionabile sine die dall’interessato, il quale potrebbe
riattivare in ogni momento il circuito giurisdizionale, superando il principio della definitività del
provvedimento amministrativo e della correlata stabilità della regolazione del rapporto che ne
costituisce oggetto (in questi termini Corte cost., sentenza 181 del 2017).
Tali conclusioni, de jure condito, sembrano valere anche nel caso di “attivazione” dell’autotutela
ex articolo 13, comma 6, dello Statuto che – come più volte sottolineato nelle precedenti
Relazioni – prevede un intervento sollecitatorio diretto agli uffici finanziari che hanno emanato
l’atto affinché, se del caso, procedano al suo riesame alla luce delle considerazioni svolte dal
Garante, senza che quanto prospettato da quest’ultimo possa considerarsi vincolante ai fini di
un’eventuale revisione del provvedimento.
Detto ciò, bisogna nondimeno sottolineare che, ricorrendone i presupposti, l’amministrazione
finanziaria, anche in accoglimento delle osservazioni svolte dai Garanti, procede ad annullare
o rettificare gli atti che presentano profili di difformità rispetto alla legge. In caso contrario –
ovvero qualora ritenga che non sussistono i presupposti di legge per attivare l’autotutela –
essa assicura comunque a questi ultimi risposte accurate, complete e tempestive.
Per rendere effettivo e monitorare quest’obbligo dell’amministrazione finanziaria verso il
Garante, la Convenzione 2020-2022 con l’Agenzia delle entrate ha confermato, rispetto alla
Convenzione precedente, l’indicatore volto a misurare i tempi di risposta alle segnalazioni del
Garante6. Dalla Relazione di monitoraggio trasmessa dall’Agenzia al Dipartimento delle finanze,
6 L’articolo 3, comma 12, della Convenzione 2020-2022 con l’Agenzia delle entrate prevede che “(…) L’Agenzia
fornisce risposta alle segnalazioni del Garante del contribuente entro 30 giorni dalla ricezione delle richieste”. Tale
11

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
che riferisce sui risultati conseguiti, si evince che nell’83% l’Agenzia ha rispettato il termine dei
30 giorni stabilito in Convenzione7. Allo stesso modo, il Piano dell’Atto aggiuntivo 2020 con
l’Agenzia delle entrate-Riscossione include – tra gli ulteriori elementi informativi afferenti
all’obiettivo Incrementare i livelli di efficienza e contribuire al progressivo contenimento dei costi
nel rispetto dei vincoli di spesa prescritti dal legislatore, nonché in attuazione delle ulteriori
misure di risparmio ed efficientamento previste, dell’area strategica efficienza – la percentuale
di risposta alle segnalazioni dei Garanti del contribuente entro 30 giorni8. In particolare, come
risulta dal rapporto di verifica sui risultati della gestione 2020 relativo all’attività di Agenzia
delle entrate-Riscossione, tale termine è stato rispettato solo per il 45,66% delle segnalazioni
ricevute, considerando sia quelle relative a istanze presentate direttamente ai garanti, sia quelle
nelle quali il Garante è stato informato solo per conoscenza9.
Per quando riguarda gli enti locali, la situazione in merito ai tempi di risposta risulta essere più
complessa. Si profila, pertanto, l’opportunità di individuare strategie di intervento che
permettano un maggiore allineamento rispetto agli obiettivi, poiché, ad oggi, il rispetto delle
tempistiche sembra dettato da dinamiche informali che non sempre consentono di
raggiungere risultati in linea con le aspettative.
2.3.2 I rimborsi
I rimborsi hanno rappresentato un tema molto sentito dai contribuenti anche nell’anno 2020 e
le relative segnalazioni, con cui essi lamentano disfunzioni o ritardi nella loro erogazione,
considerando sia i tributi erariali che locali, costituiscono circa il 13% dell’attività dei Garanti.
Come segnalato nelle precedenti Relazioni, la tempestività nel pagamento dei rimborsi da
parte dell’amministrazione finanziaria rappresenta una delle modalità più efficaci per costruire
un rapporto tra fisco e contribuente improntato sulla fiducia e buona fede. L’inefficace gestione
dei rimborsi rappresenta, invece, un motivo di pregiudizio della qualità di tale rapporto. Il
rischio concerne la possibilità del verificarsi di un’asimmetria ingiustificata tra Stato e cittadini:
infatti, alla pretesa dello Stato volta ad ottenere dal contribuente l’adempimento dei propri
obblighi tributari nei tempi previsti dalle disposizioni normative (con applicazione, in difetto,
impegno viene declinato come “percentuale di risposta alle segnalazioni dei Garanti del contribuente entro 30 giorni”
negli Ulteriori elementi informativi di cui all’obiettivo 2 dell’area strategica Servizi (v. Convenzione, Allegato 4, pag. 8
al seguente link https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Convenzione-con-
lAgenzia-delle-Entrate-triennio-2020-20022.pdf).
7 Dato consuntivo contenuto nel prospetto Ulteriori informazioni afferenti all’area strategica Servizi (pag. 57).
8 Atto aggiuntivo 2020 (V. Allegato 2, pag. 6, al seguente link
https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Atto-aggiuntivo-2020-Agenzia-delle-
Entrate-Riscossione.pdf ).
9 Dato consuntivo contenuto nel prospetto Ulteriori informazioni relative all’area strategica efficienza, Rapporto di
verifica sui risultati della gestione di Agenzia delle entrate-Riscossione – anno 2020 (V. pag. 83 del documento al
seguente link https://www.finanze.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Rapporto-di-verifica-AdeR-
esercizio-2020-signed-11.06.21.pdf ).
12

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
di sanzioni ed interessi) non corrisponderebbe, dall’altra parte, un’altrettanta tempestività nel
rispondere alle istanze dei cittadini. Senza dimenticare un altro aspetto indesiderabile, e cioè il
generarsi, a causa di tale ritardo, di ulteriori interessi sulla sorte capitale, con conseguenze
dannose anche a carico dell’Erario.
Ad ogni modo, vanno sottolineati i soddisfacenti livelli di performance raggiunti dall’Agenzia
delle entrate relativamente ai rimborsi IVA e imposte dirette, indicati puntualmente nel
rapporto di verifica dei risultati della gestione 2020 dell’Agenzia delle entrate e per i quali si
rinvia a quanto rappresentato nel paragrafo 3.3 della presente Relazione, in merito alle
tipologie di istanze pervenute ai Garanti.
13

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
3. L'ATTIVITÀ SVOLTA DAI GARANTI NEL 2020
I paragrafi seguenti presentano i principali dati relativi all’attività svolta dai Garanti nel corso
del 2020. Tali dati sono raccolti mediante l’utilizzo dell’applicazione SIGOV, nonché attraverso
la trasmissione delle relazioni semestrali e annuali. Pertanto, così come per il 2019, anche per
l’anno oggetto della presente Relazione, è possibile condurre un’analisi, il cui livello di dettaglio
e la cui completezza derivano dalla maggiore standardizzazione del sistema di raccolta delle
informazioni fornite dai singoli Garanti. Essi, con il supporto dei propri collaboratori, compilano
un prospetto che consente di raccogliere informazioni in merito agli ambiti di azione (le materie
di intervento previste dallo Statuto) e ai risultati in termini di gestione delle istanze dei
contribuenti (i flussi di attività nel corso di un anno solare e i relativi esiti) 10.
Per quanto riguarda il primo aspetto, sono stati raccolti i dati relativi alle seguenti tipologie di
istanze:
 liquidazione/accertamento/sanzioni relativi a diritti o tributi erariali;
 liquidazione/accertamento/sanzioni relativi a tributi locali;
 riscossione tributi erariali;
 riscossione tributi locali;
 rimborsi tributi erariali;
 rimborsi tributi locali;
 verifiche fiscali;
 casi di rimessione in termini del contribuente;
 istanze/questioni varie di competenza;
 istanze/questioni varie non di competenza11.
Per quanto riguarda, invece, l’aspetto relativo ai flussi e agli esiti delle attività, sono stati raccolti
i dati dei seguenti status delle istanze:
 istanze residue alla fine dell’anno precedente;
 nuove istanze pervenute nel corso del semestre;
 istanze gestite nel corso del semestre;
10 Ai fini della presente analisi e di una corretta comprensione della stessa, sono necessarie le seguenti precisazioni:
 la fonte dei dati è rinvenibile nei prospetti statistici trasmessi dai Garanti attraverso SIGOV o le relazioni
semestrali e annuali;
 non vengono inclusi i dati - comunque di impatto marginale - relativi ai “pareri per mancato o irregolare
funzionamento degli uffici” trattandosi di una materia con connotazioni differenti rispetto alle altre istanze
gestite dai Garanti e i cui criteri di raccolta dati risultano ancora non perfettamente omogenei.
11 Sono, invece, stati raccolti a parte i dati relativi ai pareri per mancato o irregolare funzionamento degli uffici
(articolo 3 D.L. 498/1961).
14

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
 istanze definite nel semestre;
 istanze residue alla fine del semestre.
L’utilizzo della citata applicazione ha permesso di raccogliere in modo automatico e puntuale
tutte le informazioni necessarie per l’elaborazione della presente Relazione garantendo la
qualità e la standardizzazione dei dati e, al contempo, un contenimento dell’effort per gli uffici
dei Garanti e del Dipartimento delle finanze, ormai necessario a causa della continua
contrazione delle risorse umane a disposizione per garantire l’assolvimento dei compiti loro
attribuiti dalla legge.
3.1 Istanze pervenute nell’anno
Il seguente grafico prende in considerazione l’ultimo quinquennio e mostra come nel corso del
2020, a livello nazionale, sono pervenute agli uffici dei Garanti 2.675 nuove istanze, in
diminuzione rispetto alle 3.883 dell’anno precedente (-31% circa). Tale diminuzione, come
anche osservato da diversi Garanti nelle rispettive relazioni semestrali e annuali è in buona
parte collegato all’emergenza pandemica e alle restrizioni entrate in vigore a partire da marzo
2020.
Tale diminuzione è comunque apprezzabile anche se si prende in considerazione la media delle
istanze pervenute nel quadriennio precedente (2016-2019), pari a 3.811, rispetto alla quale il
dato del 2020 presenta un valore inferiore del 29%.
Di seguito viene presentato il dettaglio delle istanze pervenute per regione e province
autonome.
15

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Relativamente all’anno 2020, la tabella seguente offre, invece, un quadro più dettagliato delle
istanze complessivamente pervenute ai Garanti e, in particolare:
 istanze primo semestre;
 istanze secondo semestre;
 istanze totali;
 media mensile;
 valore assoluto cumulato;
 valore percentuale cumulato.
Tali dati sono proposti nella tabella, in ordine decrescente sulla base del valore annuale.
16

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
ISTANZE PERVENUTE 2020
MEDIA CUMULATA CUMULATA
REGIONE I SEMESTRE II SEMESTRE ANNUALE
MENSILE ANNUALE PERCENTUALE
LAZIO 229 184 413 34,4 413 15%
LOMBARDIA 198 117 315 26,3 728 27%
SICILIA 162 108 270 22,5 998 37%
VENETO 162 80 242 20,2 1240 46%
PUGLIA 150 79 229 19,1 1469 55%
CAMPANIA 132 84 216 18,0 1685 63%
PIEMONTE 93 69 162 13,5 1847 69%
TOSCANA 79 33 112 9,3 1959 73%
EMILIA R. 68 37 105 8,8 2064 77%
SARDEGNA 64 35 99 8,3 2163 81%
CALABRIA 55 39 94 7,8 2257 85%
FRIULI V. G. 34 31 65 5,4 2322 87%
ABRUZZO 32 31 63 5,3 2385 89%
LIGURIA 32 28 60 5,0 2445 92%
MARCHE 34 22 56 4,7 2501 94%
BOLZANO 24 24 48 4,0 2549 96%
BASILICATA 27 14 41 3,4 2590 97%
UMBRIA 17 20 37 3,1 2627 98%
MOLISE 13 10 23 1,9 2650 99,29%
TRENTO 12 7 19 1,6 2669 99,83%
VALLE D'AOSTA 1 5 6 0,5 2675 100%
TOTALE 1618 1057 2675 10,6
ANZE PERVENUTE 2019
Come già osservato negli anni precedenti, è evidente la differenza, in termini di istanze
pervenute e dunque di mole di lavoro, tra gli uffici dei diversi Garanti. Al pari di quanto
avvenuto nel 2019, agli estremi della tabella si confermano il Garante del Lazio con 413 istanze
pervenute (-24% rispetto al 2019) e la Valle D’Aosta con 6 istanze pervenute (un terzo rispetto
alle 18 pervenute nell’anno precedente). È significativo inoltre rilevare come nelle prime cinque
regioni per numerosità di istanze – Lazio, Lombardia, Sicilia, Veneto e Puglia – corrispondenti
a circa un quarto delle 21 sedi totali, sia pervenuta oltre la metà delle istanze 2020 (55%). Se
poi vengono prese in considerazione anche le sedi della Campania e del Piemonte si nota come
il 69% di tutte le istanze pervenute nel 2020 sia stato registrato in appena un terzo degli uffici
dei Garanti. Tali evidenze, confermano l’esistenza di una situazione di forte disomogeneità che
vede alcune sedi impegnate nella gestione di un numero di istanze notevolmente superiore
rispetto alla media.
17

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
I grafici che seguono illustrano rispettivamente le istanze annualmente pervenute nel
quinquennio 2016-2020 e la media per regione delle istanze pervenute nel medesimo periodo
ordinate in modo decrescente12.
Istanze annuali pervenute nel periodo 2016-2020
LAZIO
LOMBARDIA
SICILIA
VENETO
PUGLIA
CAMPANIA
PIEMONTE
TOSCANA
EMILIA R.
SARDEGNA
CALABRIA
FRIULI V. G.
ABRUZZO
LIGURIA
MARCHE
BOLZANO
BASILICATA
UMBRIA
MOLISE
TRENTO
VALLE D’A.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
2020 2019 2018 2017 2016
12 Si fa presente che nel grafico riportato non è presente il dato relativo alla Basilicata per l’anno 2018 in quanto
non fornito.
18

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Osservando il grafico relativo alle istanze annuali pervenute nel periodo 2016-2020, si può
notare che per ogni Garante, ad eccezione del Garante per il Friuli Venezia Giulia, nel 2020 si è
verificata una diminuzione delle istanze pervenute rispetto all’anno precedente. Tale
fenomeno, come indicato in quasi tutte le relazioni semestrali e annuali trasmesse dai Garanti,
è, per buona parte, ascrivibile al diffondersi della pandemia e alle misure restrittive che ne sono
seguite.
Per quanto concerne la distribuzione delle istanze pervenute per regione, dal grafico media per
regione 2016-2020 emerge che in ognuna delle prime sette regioni per numerosità, nel periodo
2016-2020, sono pervenute in media 356 istanze l’anno, mentre nelle altre regioni e nelle
province autonome, la media scende a 77,8.
Come già sottolineato, anche tali dati di medio periodo confermano che i singoli Garanti (quali
organi monocratici) devono occuparsi di un numero di istanze talvolta molto diverso tra loro.
19

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
3.2 Tipologia di istanze pervenute
In questo paragrafo sono riportate le principali questioni oggetto di intervento che
caratterizzano l’attività dei Garanti. Nella tabella seguente sono riportate le istanze pervenute
al Garante in relazione alle diverse tipologie di istanze13.
TIPOLOGIE DI ISTANZE ISTANZE PERVENUTE 2020
Liquidazione/accertamento/sanzioni relativi a diritti o tributi erariali 561
Liquidazione/accertamento/sanzioni relativi a tributi locali 264
Riscossione tributi erariali 325
Riscossione tributi locali 127
Rimborsi tributi erariali 324
Rimborsi tributi locali 26
Verifiche fiscali 14
Rimessione in termini 3
Istanze/Questioni varie di competenza 561
Istanze/Questioni varie non di competenza 470
TOTALE 2675
Dall’analisi del dettaglio per materia, si evince che nel 2020 le istanze pervenute – pari a 2675
– hanno riguardato prevalentemente i seguenti ambiti (tra parentesi viene fornito il numero
delle pratiche pervenute nel corso dell’anno, tutti in calo rispetto all’anno precedente):
 liquidazione, accertamento, sanzioni con riferimento a diritti o tributi erariali (561) e
locali (264), nel quale sono trattate problematiche attinenti prevalentemente all’attività
di accertamento degli enti impositori;
 riscossione di tributi erariali (325) e locali (127), nel quale sono trattate, invece,
problematiche attinenti all’operato degli agenti della riscossione;
 rimborsi di tributi erariali (324) e locali (26).
L’insieme di tali istanze, pari a 1627, rappresenta il 61% del totale delle pratiche pervenute
(ossia 2675), con una differenza di 5 punti percentuali rispetto al dato del 2019 (66%).
La rimanente parte comprende diverse tipologie di istanze, come richieste di informazioni,
richieste di intervento nel caso di verifiche fiscali, segnalazioni di irregolarità o
malfunzionamento degli uffici, denunce anonime, quesiti e questioni non rientranti nella
competenza del Garante.
La seguente figura offre una rappresentazione grafica del fenomeno.
13 Sono stati raccolti a parte, invece, i dati relativi ai pareri per mancato o irregolare funzionamento degli uffici
(articolo 3 D.L. 498/1961).
20

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
ISTANZE PERVENUTE 2020
Liquidazione/accerta
Istanze/Questioni
mento/sanzioni
varie non di
relativi a diritti o
competenza
tributi erariali
18%
21%
Liquidazione/accerta
mento/sanzioni
Istanze/Questioni relativi a tributi locali
varie di competenza 10%
21%
Rimessione in termini
<1% Riscossione tributi
erariali
Verifiche fiscali
<1% Rimborsi tributi Riscossione tributi 12%
Rimborsi tributi locali erariali locali
1% 12% 5%
Di seguito sono riportati più nel dettaglio gli andamenti delle principali tipologie di istanze
(tributi erariali, tributi locali e rimborsi) per il periodo 2016-2020 e le percentuali che esse
rappresentano sul totale delle istanze pervenute nei singoli anni del quinquennio considerato.
3.2.1 I tributi erariali
Il grafico seguente illustra l’andamento dei tributi erariali relativo alle diverse tipologie di
istanze pervenute nel quinquennio 2016-2020 (in particolare,
liquidazione/accertamento/sanzioni, riscossione e rimborsi)
Andamento tributi erariali 2016-2020
2500
2068
1942
2000 1792 1749
1500 1210
1000
500
0
2016 2017 2018 2019 2020
21

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Come riportato nel grafico, l’andamento delle istanze relative a tributi erariali ha registrato un
netto calo nel corso del 2020, in linea con il generale calo delle istanze. Tale diminuzione,
sembra essere collegata alle particolarità dell’anno 2020 caratterizzato dall’emergenza
epidemiologica; nel grafico seguente si può infatti osservare come la percentuale
rappresentata dalle istanze relative a tributi erariali nel 2020, pur essendo inferiore rispetto
all’anno precedente, abbia registrato una diminuzione che non si discosta eccessivamente dai
valori del periodo considerato e consente di delineare un trend in calo della loro incidenza sul
totale delle pratiche pervenute, dopo il picco raggiunto nel 2017.
Percentuale tributi erariali 2016-2020
60% 54% 52%
50%
50% 44% 45%
40%
30%
20%
10%
0%
2016 2017 2018 2019 2020
3.2.2 I tributi locali
Di seguito, viene presentato, per il medesimo periodo, il dettaglio riguardante i tributi locali
relativi alle diverse tipologie di istanze (liquidazione/accertamento/sanzioni, riscossione e
rimborsi). Il grafico evidenzia come, a seguito di un picco registrato nel corso del 2016, il
numero delle istanze relative ai tributi locali è considerevolmente diminuito tra il 2016 e il 2020,
fatta eccezione per l’aumento registrato nel 2019.
Andamento tributi locali 2016-2020
1200 978
1000
800 590 639
544
600 417
400
200
0
2016 2017 2018 2019 2020
L’osservazione di tale fenomeno, anche dal punto di vista della percentuale di tali istanze sul
totale delle istanze pervenute, conferma che, a partire dal 2016, l’impatto delle istanze relative
ai tributi locali si è ridotto, fino a quasi stabilizzarsi intorno al 16%.
22

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Percentuale tributi locali 2016-2020
25% 21%
18%
20% 16% 16% 16%
15%
10%
5%
0%
2016 2017 2018 2019 2020
Soffermandosi dunque sulla natura dell’ente impositore del tributo oggetto delle tipologie di
istanze considerate (liquidazione/accertamento/sanzioni, riscossione e rimborsi), si può
osservare che nell’anno in esame il numero delle istanze relative a tributi erariali, pari a 1210,
è stato circa tre volte più alto rispetto alle istanze aventi ad oggetto tributi locali, pari a 417.
3.2.3 I rimborsi
Per quanto riguarda invece le istanze di rimborso – relative sia ai tributi erariali sia ai tributi
locali – il grafico successivo illustra il loro andamento nel periodo 2016-2020.
È possibile osservare come il numero di istanze relative a rimborsi sia sostanzialmente stabile
rispetto al 2019, presentando una diminuzione di appena 6 unità. Si tratta di una diminuzione
del tutto trascurabile soprattutto se paragonata a quanto riscontrato in relazione ad altri tipi
di istanze (v. grafici precedenti su tributi erariali e locali e grafici successivi su autotutela e
dimostra come la materia dei rimborsi sia particolarmente sentita dai contribuenti.
Andamento rimborsi 2016-2020
552
600
500 436
352 360 354
400
300
200
100
0
2016 2017 2018 2019 2020
Quanto appena detto, trova conferma nel grafico seguente. Osservando infatti la medesima
grandezza, ma come valore percentuale sul totale delle istanze pervenute, la percentuale di
rimborsi risulta, anzi, essere in aumento rispetto all’anno precedente, confermando un
andamento in linea con i valori registrati nel periodo 2016-2018.
23

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Percentuale rimborsi su totale 2016-2020
13% 13%
14%
12%
12% 11%
9%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2016 2017 2018 2019 2020
Per meglio comprendere l’andamento di tale fenomeno a livello locale, è possibile osservare la
seguente tabella, contenente i dati relativi alle istanze di rimborso pervenute nel 2019 e nel
2020 con l’indicazione delle rispettive variazioni in percentuale.
SEDE 2019 2020 Variazione %
ABRUZZO 15 18 20%
BASILICATA 13 11 -15%
BOLZANO 2 11 450%
CALABRIA 7 9 29%
CAMPANIA 22 21 -5%
EMILIA R. 15 12 -20%
FRIULI V. G. 4 2 -50%
LAZIO 45 51 13%
LIGURIA 3 4 33%
LOMBARDIA 79 64 -19%
MARCHE 9 4 -56%
MOLISE 4 2 -50%
PIEMONTE 12 28 133%
PUGLIA 26 21 -19%
SARDEGNA 14 10 -29%
SICILIA 51 62 22%
TOSCANA 19 6 -68%
TRENTO 3 2 -33%
UMBRIA 3 1 -67%
VALLE D’A. 1 1 0%
VENETO 13 14 8%
TOTALE 360 354 -2%
I dati evidenziano come l’aumento delle istanze di rimborso non sia generalizzato su tutto il
territorio; in diverse Regioni si registra infatti una diminuzione significativa.
Indipendentemente da tale diminuzione, anche nel 2020 i rimborsi hanno continuato ad essere
oggetto di lamentele da parte dei contribuenti, soprattutto in relazione ai tempi di erogazione.
24

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
A tale riguardo, benché taluni uffici dell’amministrazione finanziaria dimostrino una certa
attenzione rispetto al tema della tempestività nell’erogazione dei rimborsi (es. Garante
Sardegna, Relazione annuale 2020, pag. 7), si rileva che i contribuenti, talvolta, siano costretti
ad attendere molto a lungo prima di poter effettivamente ricevere il rimborso dovuto, anche
dopo l’accoglimento dell’istanza da parte degli uffici territoriali competenti (es. Garante
Abruzzo, Relazione annuale 2020, pag. 8; Garante Sicilia, Relazione annuale 2020, pag. 11).
Sul punto va comunque osservato che l’accelerazione nell’esecuzione dei rimborsi fiscali ai
cittadini ed alle imprese, anche attraverso l’adozione di tecniche di analisi dei rischi, continua
ad essere una stringente priorità politica dalla quale promana un preciso indirizzo per l’Agenzia
delle entrate. Tali obiettivi sono infatti stati confermati nella Convezione 2020-2022 e declinati
in diversi indicatori di performance all’interno del più generale obiettivo denominato “Favorire
la tax compliance attraverso il miglioramento dei servizi erogati“14. A tal proposito, va inoltre
precisato che, in base a quanto emerge dal rapporto di verifica 2020 sui risultati della gestione,
in relazione alla lavorazione dello stock arretrato dei rimborsi ai cittadini e alle imprese,
l’Agenzia ha conseguito per i rimborsi IVA ordinari un risultato che supera dello 0,75%
l’obiettivo pianificato e fissato all’88%. Anche le tempistiche di erogazione, sono migliori
rispetto al target previsto (72 giorni a fronte dei 79 programmati).
Risultati ancora migliori sono stati raggiungi in relazione ai rimborsi IVA prioritari, dei i quali è
stata effettuata la lavorazione del 95,70% a fronte di un risultato atteso pari al 91%, e in
relazione ai rimborsi di imposte dirette, le cui lavorazioni hanno raggiunto un valore del
95,88%, rispetto al target prefissato dell’83%15.
3.3 Istanze in carico nel 2020
Le istanze in carico nel 2020, calcolate sommando le istanze residue del 2019, ovvero 1335, e
le istanze pervenute nel 2020, pari a 2675, ammontano a complessive 4010, registrando così
una diminuzione del 23% circa rispetto al dato del 2019, anno in cui le istanze in carico
ammontavano a 5192. Sebbene tale fenomeno sia ascrivibile alla pandemia da Covid-19,
occorre osservare che si tratta di una variazione di analoga entità, ma di segno opposto,
rispetto all’incremento registrato tra il 2018 e il 2019 (pari al 21% circa)16.
14 V. Convenzione 2020- 2022 con l’Agenzia delle entrate, allegato 2, pag. 11, al seguente link
https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Convenzione-con-lAgenzia-delle-
Entrate-triennio-2020-20022.pdf .
15 V. Rapporto di verifica sui risultati della gestione 2020 – Agenzia delle entrate (V. pag. 6 del documento al
seguente link https://www.finanze.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Rapporto-di-verifica-AE-
esercizio-2020-firmato-17.06.2021.pdf ).
16 Nel 2019 la gestione complessiva ha riguardato un totale di 5.192 istanze, in aumento di circa il 21% rispetto al
2018, quando le istanze in carico sono state pari a 4.301 (v. Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente
– anno 2019, pag. 18, al seguente link
25

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Disaggregando, poi, il dato complessivo in funzione dello stato di avanzamento nella
lavorazione delle istanze al fine di comprendere la relazione tra le sue componenti, nonché il
loro andamento nel tempo, occorre preliminarmente richiamare la nozione di “istanze
residue”17: queste ultime rappresentano le pratiche istruite dal Garante, ma non ancora definite
alla fine dell’anno in esame poiché in attesa di risposta da parte dell’ente impositore. Il dato
riferito a tali istanze, come già segnalato nelle precedenti relazioni, è indice di un fenomeno
che, se va oltre la dimensione fisiologica, può generare un clima di incertezza e minare il
rapporto di fiducia tra fisco e contribuente con possibilità di alimentare anche il contenzioso
innanzi ai giudici tributari. Ed è proprio da tali considerazioni che origina l’esigenza di
monitorare, attraverso specifici indicatori, i tempi di risposta degli enti impositori alle
segnalazioni trasmesse dai Garanti. Di seguito, si illustra l’andamento delle istanze residue dal
2016 al 202018.
Nel 2020 si è registrato un netto calo delle pratiche residue, arrestando quel che sembrava un
trend in aumento nel periodo 2017-2019. Pur restando il numero delle istanze residue ben al
di sotto dei valori registrati nel 2016 (1781) e nel 2015 (2383), occorrerà capire, negli anni a
seguire, se la diminuzione è dovuta soltanto alle particolarità dell’anno in esame ovvero se è
riconducibile ad un andamento decrescente.
Il grafico che segue, invece, presenta su base regionale il dettaglio delle istanze definite nel
2020 – compreso l’indice di definizione, vale a dire la quota delle istanze definite sul totale
delle istanze prese in carico – e di quelle residue a fine anno. In particolare, i Garanti hanno
complessivamente definito 3042 istanze (il segmento in blu) con un residuo di 968 (il segmento
https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Relazione-Garante-del-contribuente-
2019.pdf ).
17 Il calcolo delle istanze residue può essere effettuato come segue: istanze pervenute nell’anno di competenza e
residue al 31.12 dell’anno precedente al netto delle istanze definite al 31.12 dell’anno di competenza.
18 Si fa presente che il dato relativo al 2019 risulta diverso da quello contenuto nella scorsa Relazione in quanto
modificato in seguito alla rettifica dei dati pervenuti dai Garanti di Basilicata, Lombardia, Piemonte e Provincia
Autonoma di Trento.
26

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
in rosso). In relazione a tale dato si può osservare la diminuzione delle istanze definite rispetto
al 2019, anno in cui esse ammontavano a 3864 e un contestuale calo delle istanze residue che
nell’anno precedente contavano 1335 unità. Si evidenziano inoltre notevoli differenze tra
regioni: alcune, infatti, registrano una percentuale di istanze residue particolarmente bassa
(come ad esempio Trento, Calabria, Emilia Romagna e Lombardia) mentre altre, al contrario,
mostrano una percentuale piuttosto elevata (Bolzano, Basilicata e Sicilia). A differenza di
quanto emerso dalla precedente Relazione, non sembra più esserci una correlazione positiva
tra l’incremento delle pratiche in carico e l’aumento della percentuale di istanze residue.
ISTANZE IN CARICO NEL 2020
SICILIA 315(50%) 309
PUGLIA 364(86%) 61
LAZIO 431(91%) 45
CAMPANIA 215(60%) 142
LOMBARDIA 308(93%) 23
BASILICATA 113(49%) 116
VENETO 259(96%) 12
ABRUZZO 108(65%) 57
SARDEGNA 125(79%) 34
PIEMONTE 169 (93%) 12
TOSCANA 122(92%) 10
BOLZANO 15(19%) 66
MARCHE 58(67%) 29
EMILIA ROMAGNA 112(99%) 1
CALABRIA 110(98%) 2
FRIULI V.G. 52(61%) 33
LIGURIA 61(88%)8
UMBRIA 40(95%) 2
MOLISE 23(82%) 5
TRENTO 27(100%) 0
VALLE D’AOSTA 15(94%) 1
0 100 200 300 400 500 600 700
PRATICHE DEFINITE PRATICHE RESIDUE
Il numero delle istanze residue nel 2020 rappresenta il 24% delle istanze in carico nel corso
dell’anno, leggermente al di sotto del valore registrato nel 2019, pari al 26%. In sette regioni si
è registrata una maggiore incidenza percentuale delle pratiche residue.
La tabella che segue ne propone il dettaglio per ogni regione e provincia autonoma.
27

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
PRATICHE IN CARICO INCIDENZA
NEL 2020 PERCENTUALE
PRATICHE PRATICHE
(PERVENUTE 2020 + DELLE PRATICHE
REGIONE RESIDUE 2019) DEFINITE 2020 RESIDUE 2020 RESIDUE SU
QUELLE IN CARICO
VALLE D’AOSTA 16 15 1 6%
TRENTO 27 27 0 0%
MOLISE 28 23 5 18%
UMBRIA 42 40 2 5%
LIGURIA 69 61 8 12%
FRIULI V.G. 85 52 33 39%
CALABRIA 112 110 2 2%
EMILIA
ROMAGNA 113 112 1 1%
MARCHE 87 58 29 33%
BOLZANO 81 15 66 81%
TOSCANA 132 122 10 8%
PIEMONTE 181 169 12 7%
SARDEGNA 159 125 34 21%
ABRUZZO 165 108 57 35%
VENETO 271 259 12 4%
BASILICATA 229 113 116 51%
LOMBARDIA 331 308 23 7%
CAMPANIA 357 215 142 40%
LAZIO 476 431 45 9%
PUGLIA 425 364 61 14%
SICILIA 624 315 309 50%
TOTALE 4010 3042 968 24%
In merito al totale delle istanze in gestione nell’anno, si consideri, inoltre, che dalle relazioni
semestrali e annuali prodotte risulta che i Garanti gestiscono anche molte richieste verbali – a
seguito di contatti telefonici o accessi fisici all’Ufficio da parte dei contribuenti – che, in taluni
casi, si risolvono attraverso interlocuzioni con gli uffici finanziari competenti e per i quali c’è
una particolare attenzione per evitare l’insorgere di contenziosi. Ovviamente, date le numerose
restrizioni che hanno interessato le attività degli uffici pubblici nel corso del 2020, gli accessi
fisici agli uffici dei Garanti sono stati quasi del tutto sostituiti da contatti telematici. Sul punto
appare, infine, opportuno sottolineare anche un’altra circostanza e cioè che alcune istanze
presentate dai contribuenti, sebbene vengano considerate uniche ai fini dell’analisi statistica,
contengono di fatto una pluralità di segnalazioni che, sovente, riguardano materie e anche enti
impositori diversi.
3.4 Definizione delle istanze: attivazione dell’autotutela ed esiti
Nel presente paragrafo sono, infine, riportati gli esiti delle 3042 istanze definite dai Garanti
nell’anno 2020. Di esse il 44% (1347) è stato archiviato per rinuncia da parte del contribuente
28

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
(in aumento rispetto al 2019 dove tale percentuale era pari al 34%) mentre per quasi la metà
(il 49,7%) delle segnalazioni è stata invece attivata la procedura di autotutela.
3.4.1 L’attivazione dell’autotutela da parte del Garante
Nel grafico seguente viene presentato il dettaglio delle procedure di autotutela attivate dai
Garanti nel periodo 2016-2020.
Andamento autotutela 2016-2020
3000 2534
2500 2247 2169 2294
2000 1511
1500
1000
500
0
2016 2017 2018 2019 2020
Nonostante la drastica diminuzione delle pratiche con attivazione di autotutela nel 2020, data
la particolarità dell’anno, per il fenomeno all’esame non è possibile evidenziare nell’ultimo
periodo un trend definito.
Neppure l’osservazione del medesimo fenomeno dal punto di vista dell’impatto percentuale
delle istanze gestite in autotutela sul totale delle istanze pervenute, permette di individuare un
trend specifico del periodo.
Percentuale autotutela su totale pratiche 2016-2020
76%
80%
65%
70%
59%
56%
60%
48%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2016 2017 2018 2019 2020
Per meglio comprendere il fenomeno, come effettuato nelle precedenti relazioni pare
opportuno analizzare il trend a partire dal 2010, che si riporta nel grafico seguente.
29

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Andamento autotutela 2010-2020
3000
2534
2390
2500 2247 2169 2294
2000
1570 1511
1500 1214
812
1000 651
517
500
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
L’andamento a partire dal 2010 permette, infatti, di meglio inquadrare il dato degli ultimi
cinque anni in uno scenario di crescita fino al 2015 e di stabilizzazione nel periodo 2015-2019;
negli anni a venire sarà possibile osservare se il drastico calo riportato nel 2020 è da ascriversi
unicamente all’emergenza epidemiologica o se è l’inizio di un trend in tal senso.
3.4.2 Esiti delle istanze definite
Nel prospetto seguente sono riportati, in valore assoluto e percentuale, gli esiti delle istanze
definite nel corso del 2020, distinte per tipologia e con indicazione – per ognuna di esse – delle
rispettive percentuali.
DEFININITE DIRETTAMENTE DAL DEFINITE IN AUTOTUTELA DALL’AMMINISTRAZIONE
GARANTE FINANZIARIA
Archiviate Segnalazioni Subtotale con esito con esito con esito Subtotale
ISTANZE per rinuncia di totalmente parzialmente contrario al
TOTALE
2020 del irregolarità favorevole al favorevole al contribuente
contribuente definite a contribuente contribuente
o altri motivi favore del
contribuente
VALORE
1347 184 1531 584 228 699 1511 3042
ASSOLUTO
VALORE
44,28% 6,05% 50,33% 19,2% 7,5% 22,98% 49,67% 100,0%
PERCENTUALE
Di seguito i medesimi dati sono riportati graficamente.
30

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
Di fondamentale importanza, ai fini della presente Relazione, è l’esame delle 1511 pratiche
risolte in autotutela che, come si evince dalla tabella precedente, hanno costituito quasi la metà
dell’attività svolta durante il 2020. Gli esiti delle autotutele attivate dal Garante presso gli enti
impositori – avendo riguardo all’interesse del contribuente – possono essere così classificati:
favorevoli (584 pratiche), parzialmente favorevoli (228 pratiche) e contrari (699 pratiche). Di
seguito il confronto (espresso come valore percentuale rispetto al numero complessivo di
pratiche risolte in autotutela) tra gli esiti del 2019 e del 202019:
ESITI PARZIALMENTE
ESITI FAVOREVOLI ESITI CONTRARI
FAVOREVOLI
2019 2020 2019 2020 2019 2020
35% 38,6% 9% 15,1% 56% 46,3%
Nei primi due casi, l’esito presuppone un esercizio dell’autotutela da parte dell’ente impositore
ed un accoglimento, totale o parziale, delle osservazioni formulate dal Garante. Nell’ultimo
19 I dati indicati in tabella sono stati ottenuti calcolando l’incidenza percentuale dei diversi tipi di esito (favorevole,
parzialmente favorevole, contrario) sul totale di 1511 pratiche risolte in autotutela.
31

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2020
caso, l’esito contrario al contribuente può essere determinato da un provvedimento negativo
in autotutela (in sostanza una conferma dell’atto) oppure dal mancato esercizio tout court
dell’autotutela da parte dell’ente impositore che, in ambedue i casi, si risolve in un mancato
accoglimento di quanto rappresentato dal Garante.
I dati sugli esiti delle istanze definite consentono, inoltre, di formulare alcune considerazioni.
In primo luogo, per quanto riguarda le istanze per le quali è stata attivata l’autotutela, si evince
che il contribuente ha trovato una totale o parziale soddisfazione alla propria istanza nel 53,7%
dei casi (esiti totalmente o parzialmente favorevoli), in aumento di quasi dieci punti percentuali
rispetto al 2019 (44%).
In secondo luogo, si desume che, grazie all’intervento del Garante, si è evitato un possibile
contenzioso con riguardo al 69,5% delle controversie (pratiche con esito favorevole al
contribuente a cui si aggiungono le rinunce da parte dello stesso e le segnalazioni di
irregolarità definite a suo favore, come riportate nel precedente grafico a torta).
Infine, è possibile ipotizzare che, per le pratiche con esito parzialmente favorevole e non
favorevole, alla luce dell’intervento del Garante, il contribuente abbia potuto meglio
interpretare la bontà della pretesa avanzata dall’amministrazione finanziaria, con un
conseguente miglioramento della fiducia nel sistema fiscale.
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