Circolare S.N.-ccb8364c/2021

Relazione annuale sull'attività svolta dai Garanti del contribuente anno 2021
Documento ufficiale
Riferimento normativo

RELAZIONE SULL’ATTIVITÀ SVOLTA DAL GARANTE DEL CONTRIBUENTE (Articolo 13, comma 13, della legge 27 luglio 2000, n. 212) Anno 2021 Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021 INDICE 1. PREMESSA .......................................................................................................................................... 3 2. RUOLO, FUNZIONI E PRINCIPALI AMBITI DI INTERVENTO DEL GARANTE .............................. 5 2.1. Autonomia e funzionamento del Garante: previsione normativa, profili operativi e criticità ................................................................................................................................................ 5 2.2 Compiti del Garante e relative problematiche segnalate ...................................................... 7 2.3 I principali ambiti di intervento del Garante ........................................................................... 9 2.3.1. L'attivazione dell'autotutela in ambito tributario:
Testo normativo

RELAZIONE
SULL’ATTIVITÀ SVOLTA DAL GARANTE
DEL CONTRIBUENTE
(Articolo 13, comma 13, della legge 27 luglio 2000, n. 212)
Anno 2021

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
INDICE
1. PREMESSA .......................................................................................................................................... 3
2. RUOLO, FUNZIONI E PRINCIPALI AMBITI DI INTERVENTO DEL GARANTE .............................. 5
2.1. Autonomia e funzionamento del Garante: previsione normativa, profili operativi e
criticità ................................................................................................................................................ 5
2.2 Compiti del Garante e relative problematiche segnalate ...................................................... 7
2.3 I principali ambiti di intervento del Garante ........................................................................... 9
2.3.1. L'attivazione dell'autotutela in ambito tributario: profili giuridici, problematiche
applicative e rapporti con enti impositori e beneficiari ........................................................... 9
2.3.2 I rimborsi ............................................................................................................................. 11
3. L'ATTIVITÀ SVOLTA DAI GARANTI NEL 2021 .............................................................................. 12
3.1 Istanze pervenute nell’anno .................................................................................................... 13
3.2 Tipologia di istanze pervenute ................................................................................................ 19
3.2.1 I tributi erariali .................................................................................................................... 20
3.2.2 I tributi locali ....................................................................................................................... 22
3.2.3 I rimborsi ............................................................................................................................. 23
3.3 Istanze in carico nel 2021 ........................................................................................................ 25
3.4 Definizione delle istanze: attivazione dell’autotutela ed esiti ............................................. 28
3.4.1 L’attivazione dell’autotutela da parte del Garante ........................................................ 28
3.4.2 Esiti delle istanze definite ................................................................................................. 30
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
1. PREMESSA
La presente Relazione – ai sensi delle disposizioni di cui all’articolo 13, comma 13, della legge
27 luglio 2000, n. 212 recante Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente (da
ora “legge 212/2000” o “Statuto”) – riferisce, per quanto concerne l’anno 2021, in merito al
funzionamento del Garante del contribuente che, come noto, interviene, su istanza del
contribuente o di propria iniziativa, al verificarsi di “disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi
amministrative anomale o irragionevoli o qualunque altro comportamento suscettibile di
incrinare il rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione finanziaria” (articolo 13, comma
6, della legge 212/2000).
A tale proposito, occorre precisare preliminarmente che il perdurare dello stato emergenziale
conseguente alla diffusione della pandemia da Covid-19 durante l’intero 2021, ha continuato
a produrre effetti rilevanti sull’attività degli uffici pubblici, compresi gli uffici dei Garanti del
Contribuente.
Nonostante tale situazione, il Garante ha continuato a svolgere le funzioni di tutela dei
contribuenti e di mediazione tra i cittadini e l'amministrazione finanziaria.
Tale funzione di “garanzia” del rapporto di fiducia tra fisco e cittadini ha assunto in particolare
nell’ultimo biennio, caratterizzato dalle ricadute negative della pandemia sul contesto socio-
economico - una rinnovata importanza, alla luce delle indicazioni in tema di politica fiscale, che
possono essere così riassunte:
 raggiungimento di una maggiore certezza fiscale per il contribuente (tax certainty),
anche mediante l’attività di semplificazione normativa;
 riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, al fine di rendere più snella
l’attività di dichiarazione e, di conseguenza, aumentare il livello di adempimento
spontaneo;
 potenziamento delle garanzie procedurali.
Si tratta, quindi, di un modello di relazione fisco-contribuente che – oltre alla tradizionale
attività di controllo e accertamento ex post – intende valorizzare il confronto preventivo con i
cittadini, al fine di agevolare l’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali. Tutto ciò in linea
con l’attività di promozione della tax compliance che costituisce, tra l’altro, anche un importante
obiettivo di politica fiscale del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)1.
Al riguardo, nell’attuale strategia customer-oriented dell’Amministrazione finanziaria - che trova
riscontro, oltre che nei documenti programmatici, nella stessa Carta costituzionale - la figura
del Garante, quale soggetto intermediario nel rapporto tra cittadino e amministrazione, ha un
1 Il PNRR individua nel rafforzamento della compliance, da un lato, e nel potenziamento dell’attività di controllo,
dall’altro, le leve imprescindibili nell’ottica del perseguimento di una riduzione strutturale del tax gap, obiettivo
prioritario per assicurare maggiore efficienza al sistema economico nel suo complesso (V. documento, pagg. 77-78,
al link https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR.pdf ).
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ruolo centrale non solo come organo di garanzia, ma anche come punto di snodo del rapporto
tributario, per accelerare la definizione delle istanze presentate dai cittadini e dare importanti
riscontri sull’attività operativa, sui comportamenti e sulla stessa percezione
dell’amministrazione fiscale presso i cittadini/contribuenti. Nell’Atto di indirizzo per il
conseguimento della politica fiscale 2022-2024 viene precisato, tra l’altro, l’obiettivo
dell'ottimizzazione e dell'ampliamento dei canali messi a disposizione dall'Amministrazione
finanziaria, attraverso strumenti che offrano ai contribuenti/utenti una chiara definizione dei
propri obblighi fiscali, anche in un'ottica di maggiore trasparenza dei rapporti con il fisco.
Tale impostazione risulta, peraltro, in piena sintonia con le prescrizioni costituzionali laddove
è disposto che l’amministrazione pubblica e i suoi impiegati siano al servizio della Nazione e,
quindi, anche dei contribuenti (articolo 98, primo comma, della Costituzione). Dunque, a questi
ultimi, se da un lato, in adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica
e sociale, viene richiesto – e, se del caso, imposto – di concorrere alle spese pubbliche in
ragione della loro capacità contributiva (articolo 53, primo comma, della Costituzione),
dall’altro lato, devono essere loro assicurati servizi di qualità e tutele adeguate agli standard
fissati dallo Statuto.
A tale proposito, il consolidarsi dell’approccio collaborativo dell’amministrazione finanziaria,
sia verso i contribuenti sia nei confronti delle richieste del Garante, trova conferma dall’esame
delle relazioni trasmesse. In particolare, le osservazioni sollevate in passato circa la scarsa
tempestività di risposta dell’amministrazione fiscale risultano oggi, in buona parte, superate e
sostituite da una maggiore soddisfazione dei Garanti per la collaborazione assicurata dagli
Uffici. Al contrario, permangono difficoltà riguardo le richieste rivolte dai Garanti alle
amministrazioni locali per gli aspetti di loro competenza, che in alcuni casi rimangono senza
risposta nonostante ripetuti solleciti.
Il presente documento riferisce in merito all’efficacia dell’azione del Garante del contribuente,
alla natura delle questioni trattate, nonché in merito ai provvedimenti adottati
dall’amministrazione finanziaria a seguito delle sue segnalazioni. Esso è, come di consueto,
strutturato in due parti:
 la prima, dedicata a elencare sinteticamente attribuzioni, modalità di funzionamento,
ambiti di intervento nonché criticità rilevate dai Garanti stessi nello svolgimento delle
proprie funzioni;
 la seconda, indirizzata principalmente a illustrare dati ed elaborazioni sull’attività svolta
dai Garanti nel corso del 2021, con particolare riguardo alla tipologia e agli esiti delle
pratiche gestite.
Per quest’ultima parte, viene dato conto anche dell’impatto che le misure agevolative di
contrasto agli effetti socio-economici della pandemia hanno avuto in termini di riduzione delle
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
richieste presentate al Garante le quali, sebbene in aumento rispetto al 2020, non hanno
tuttavia raggiunto i numeri del 2019.2
2. RUOLO, FUNZIONI E PRINCIPALI AMBITI DI INTERVENTO DEL
GARANTE
Il Garante del contribuente, organo monocratico presente in ogni Regione e Provincia
autonoma, è un soggetto terzo posto a tutela delle ragioni dei contribuenti che si ritengono
lesi da atti illegittimi del fisco o da fatti non conformi ai principi di collaborazione e buona fede
alla base di una moderna e leale dialettica tra pubblica amministrazione e cittadini.
2.1. Autonomia e funzionamento del Garante: previsione normativa, profili
operativi e criticità
Affinché possa esercitare efficacemente le sue funzioni è necessario che il Garante goda di una
sufficiente autonomia e di una riconosciuta autorevolezza.
A tal fine, l’articolo 13, comma 2, dello Statuto attribuisce il potere di nomina dei singoli Garanti
ad un soggetto terzo rispetto all’amministrazione finanziaria, qual è il Presidente della
Commissione tributaria regionale nella cui circoscrizione è compresa la Direzione regionale
dell'Agenzia delle entrate o la Direzione provinciale (nel caso delle province autonome di
Trento e Bolzano) presso cui sono istituiti. Il medesimo comma stabilisce inoltre che essi sono
scelti tra gli appartenenti alle seguenti categorie:
 magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai, in attività
di servizio o a riposo;
 avvocati, dottori commercialisti e ragionieri pensionati, scelti, per ciascuna direzione
regionale dell'Agenzia delle entrate, dai rispettivi ordini di appartenenza.
L'incarico ha durata quadriennale ed è rinnovabile tenendo presenti professionalità,
produttività ed attività svolta (articolo 13, comma 4).
Il rispetto dell’autonomia legislativamente prevista va valutato anche alla luce delle modalità
di funzionamento dell’organo, al quale devono essere garantite le necessarie risorse umane,
strumentali e finanziarie. In particolare, le dotazioni umane e strumentali sono assicurate
dall'Agenzia delle entrate, con proprie risorse. A tale riguardo, la Convenzione triennale per gli
esercizi 2021-2023 tra il Ministro e l’Agenzia (di cui all’articolo 59 del decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300) prevede che quest’ultima, in attuazione delle previsioni di cui alla legge
212/2000, assicuri al Garante del contribuente il supporto tecnico-logistico e il personale
2 Il riferimento è, in particolare, ai provvedimenti normativi che hanno disposto la sospensione delle attività di
accertamento e riscossione e il differimento delle scadenze normalmente previste per le obbligazioni tributarie.
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
necessario per lo svolgimento delle sue funzioni, fornendo risposta alle sue segnalazioni entro
30 giorni (articolo 3, comma 12)3.
Tuttavia, secondo quanto già riportato nelle relazioni riferite agli anni precedenti, molti Garanti
hanno osservato come questa posizione di dipendenza nei confronti dell’Agenzia delle entrate,
per quanto riguarda la dotazione di risorse umane e strumentali, possa rischiare di
compromettere non solo la terzietà e l’autonomia riconosciute ex lege a tale organo, ma anche
la sua stessa operatività. Nello specifico, una delle richieste più frequenti avanzata dai Garanti
è quella di avere una gestione autonoma dei protocolli per le pratiche di propria competenza
e una casella Pec dedicata (cfr. Garante Piemonte, Relazione annuale 2021, pagine 3-4; Garante
Puglia, Relazione annuale 2021, pag. 9; Garante Lazio, Relazione II semestre 2021, pag. 4).
Con riguardo alla sua composizione, secondo le previsioni originarie l’organo aveva natura
collegiale; successivamente, al fine di perseguire l’obiettivo del generale contenimento della
spesa pubblica, l’articolo 4, commi 36 e 37, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (legge di
stabilità per il 2012), ne ha disposto il passaggio ad organo monocratico, pur lasciandone
immutate le funzioni e le modalità di nomina. Anche su questo aspetto - in particolare, sui suoi
riflessi riguardo le capacità operative dell’ufficio del Garante - si sono soffermate alcune delle
relazioni di quest’anno. Difatti, tale modifica ha inciso in modo significativo per gli uffici che
operano in contesti dove la presenza di un bacino di utenza rilevante comporta la necessità di
lavorare annualmente un numero considerevole di pratiche. Il carattere di organo monocratico
condiziona, altresì, la possibilità della sostituzione del Garante in caso di assenza o
impedimento che può riguardare, nei casi di incompatibilità o conflitto di interessi, anche
l’obbligo di astensione del titolare della funzione.
Per questi motivi, diversi Garanti auspicano un intervento legislativo in materia, al fine di
delineare un chiaro meccanismo sostitutivo idoneo a entrare in funzione in caso di
incompatibilità, conflitto di interesse o altre forme di impedimento (cfr. Garante Lombardia,
Relazione annuale 2021, pagine 2-3; Garante Piemonte, Relazione annuale 2021, pag. 12).
La questione del coordinamento della figura del Garante con l’istituto del Difensore Civico -
figura alla quale, di fatto, vengono spesso affidate dalle amministrazioni territoriali, seppure
limitatamente ai tributi locali, funzioni analoghe a quelle svolte dal Garante del contribuente -
appare, invece, in minore evidenza nelle relazioni presentate nel corso del 2021 rispetto agli
anni precedenti, segno che la collaborazione tra le due istituzioni comincia in molti contesti a
produrre effetti positivi (es. Garante Lombardia, Relazione annuale 2021, pag. 6; Garante
Piemonte, Relazione annuale 2021, pag. 11; Garante Umbria, Relazione annuale 2021, pag. 3).
3 L’articolo 3 della citata Convenzione, al comma 12, stabilisce che: “L’Agenzia, in attuazione delle previsioni di cui
alla L. 212/2000, assicura al Garante del contribuente il supporto tecnico-logistico e le risorse umane necessarie per lo
svolgimento delle sue funzioni. L’Agenzia fornisce risposta alle segnalazioni del Garante del contribuente entro 30
giorni” (V. Convenzione Ministro-Agenzia delle entrate per gli esercizi 2021-2023, al seguente link
https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Convenzione-con-Agenzia-delle-
entrate-triennio-2021-2023.pdf.
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Infine, in relazione al riconoscimento della figura del Garante del contribuente va segnalato
che, nonostante lo sforzo profuso negli ultimi anni per assicurare a tale istituto un’adeguata
pubblicità in relazione alle attività, ai requisiti, alle competenze e alle modalità di contatto
(soprattutto attraverso le informazioni rese disponibili nei siti istituzionali del Ministero
dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia delle entrate), in molti casi, gli uffici dei Garanti
continuano a lamentare una scarsa “visibilità” del loro ruolo e la necessità di una maggiore
promozione dell’istituto e delle sue attribuzioni nei confronti dei contribuenti (es. Garante
Piemonte, relazione annuale 2021, pag. 6; Garante Toscana, Relazione II semestre 2021, pag.3 ;
Garante Sardegna, Relazione I semestre 2021, pag. 15; Garante Lazio, relazione annuale 2021,
pag. 31).
Di seguito, viene proposta la tabella rappresentativa dei Garanti in servizio nel 2021.
SEDE GARANTE DEL CONTRIBUENTE
ABRUZZO Dr. Augusto Pace
BASILICATA Dr. Francesco Paolo Moliterni
BOLZANO Dr. Hans Zelger
CALABRIA Rag. Salvatore Muleo
CAMPANIA Dr. Sergio Fusaro
EMILIA ROMAGNA Prof.ssa Maria Vita De Giorgi
FRIULI VENEZIA GIULIA Dr. Mario Trampus
LAZIO Dr. Angelo Gargani
LIGURIA Dr. Giovanni Soave
LOMBARDIA Dr. Antonio Simone
MARCHE Dr. Carmine Pinelli
MOLISE Dr. Giuseppe Di Nardo
PIEMONTE Dr. Vittorio Garino
PUGLIA Dr. Ennio Attilio Sepe
SARDEGNA Dr. Mauro Mura
SICILIA Dr. Gioacchino Puglisi
TOSCANA Prof. Avv. Achille Chiappetti
TRENTO Avv. Gianpaolo Manica
UMBRIA Dr. Lodovico Principato
VALLE D’AOSTA Dr. Bruno Cuomo
VENETO Dr. Sandro Merz
2.2 Compiti del Garante e relative problematiche segnalate
Come sottolineato nelle precedenti relazioni, il Garante rappresenta un organo con funzioni
tutorie del rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione finanziaria, assimilabile a una
"magistratura di persuasione", operante in piena autonomia ed a tutela degli interessi dei
contribuenti. La legge 212/2000 gli ha attribuito, infatti, un’importante funzione propulsiva e
di mediazione nel rapporto tra fisco e contribuenti. In particolare, la sua attività è diretta a
tutelare i diritti dei contribuenti lesi da atti e comportamenti degli uffici finanziari che
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
presentano profili di non conformità rispetto alle disposizioni previste dallo Statuto. A tal fine,
esso svolge una funzione propulsiva nei confronti dell’amministrazione finanziaria affinché
venga assicurato il sistema di garanzie previste dall'ordinamento tributario in favore del
contribuente.
Tuttavia, come negli anni passati, diversi Garanti lamentano l’assenza di poteri più incisivi,
tenuto conto che la norma istitutiva non consente al Garante di sospendere atti impositivi o
adottare atti vincolanti nei confronti dell’amministrazione finanziaria o degli stessi contribuenti
al di là di semplici richiami all’osservanza dei principi dello Statuto e, nei casi più gravi, la
possibilità di inviare segnalazioni ai vertici dell’Amministrazione finanziaria o della Guardia di
Finanza.
Per tali motivi, in molte delle relazioni presentate si auspicano modifiche legislative che
amplino le capacità di intervento del Garante anche per consolidare la stessa autorevolezza e
credibilità dell’istituto presso i cittadini e le altre istituzioni (es. Garante Abruzzo, Relazione
annuale 2021, pag. 4; Garante Campania, Relazione annuale 2021, pag. 10; Garante Sicilia,
Relazione I semestre 2021, pag. 10-11; Garante Toscana, Relazione II semestre 2021, pag.10).
Le principali tipologie di questioni sottoposte all’attenzione del Garante, riguardano:
 la liquidazione, l’accertamento e le sanzioni relativi a diritti o tributi erariali e locali;
 la riscossione dei tributi erariali e locali;
 i rimborsi relativi ai tributi erariali e locali;
 le verifiche fiscali;
 le altre istanze e questioni sottoposte alla sua attenzione.
Inoltre, il Garante del contribuente – sulla base di eventuali segnalazioni inoltrate per iscritto
dal contribuente o da qualsiasi altro soggetto interessato – svolge le seguenti attività, previste
dalla legge 212/2000, finalizzate alla tutela del contribuente e al miglioramento
dell’organizzazione dei servizi:
 raccomandazioni ai dirigenti degli uffici (articolo 13, comma 7);
 accessi agli uffici finanziari e controlli sulla funzionalità dei servizi di assistenza e di
informazione al contribuente nonché sull’agibilità degli spazi aperti al pubblico (articolo
13, comma 8);
 richiami agli uffici in tema di informazione del contribuente (articolo 13, comma 9 e
articolo 5), di verifiche fiscali (articolo 13, comma 9 e articolo 12) e di rispetto dei termini
previsti per il rimborso delle imposte (articolo 13, comma 10);
 segnalazione dei casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni in vigore ovvero i
comportamenti dell’amministrazione determinano un pregiudizio per i contribuenti o
conseguenze negative nei loro rapporti con l’amministrazione (articolo 13, comma 11,
primo periodo);
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
 prospettazione dei possibili casi di rimessione in termini (articolo 13, comma 11, ultimo
periodo);
Esso, inoltre, fornisce i pareri per mancato o irregolare funzionamento degli uffici (articolo 3
D.L. 498/1961).
In base al citato articolo 13 dello Statuto, ogni sei mesi il Garante presenta una relazione
sull'attività svolta al Ministro dell’economia e delle finanze, al Direttore regionale dell'Agenzia
delle entrate, al Direttore regionale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli e al Comandante
di zona della Guardia di Finanza, individuando gli eventuali aspetti critici emersi durante la
propria attività e prospettando le relative soluzioni.
Inoltre, il legislatore ha previsto che annualmente tale organo presenti una relazione
direttamente al Governo e al Parlamento con la quale sono forniti dati e notizie sullo stato dei
rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale.
Sulla base di tali relazioni, il Ministro riferisce annualmente alle competenti Commissioni
parlamentari in ordine al funzionamento del Garante, all'efficacia della sua azione e alla natura
delle questioni segnalate nonché ai provvedimenti adottati a seguito delle segnalazioni stesse.
2.3 I principali ambiti di intervento del Garante
La situazione emergenziale e i diversi provvedimenti in materia economica e fiscale adottati
dal Governo, anche nel corso del 2021, al fine di contrastare le conseguenze socio-economiche
della pandemia, hanno avuto un impatto rilevante anche sull’attività svolta dagli uffici dei
Garanti. Oltre al dato generale del numero delle istanze (in aumento rispetto al 2020 ma
comunque in diminuzione rispetto al 2019), alla luce del particolare contesto determinatosi è
cambiata anche la natura delle stesse. Numerose istanze avanzate da parte dei contribuenti
hanno, infatti, avuto ad oggetto i contributi e gli indennizzi previsti dai cc.dd. “Decreti Ristori”.
2.3.1. L'attivazione dell'autotutela in ambito tributario: profili giuridici,
problematiche applicative e rapporti con enti impositori e beneficiari
Come evidenziato nelle relazioni precedenti, il potere di promuovere l’autotutela nel contesto
dei rapporti tra contribuenti e amministrazione finanziaria - di cui all'articolo 13, comma 6,
dello Statuto – costituisce una delle prerogative tipiche della funzione nonché uno degli
interventi maggiormente richiesti al Garante nei confronti degli atti impositivi posti in essere
dagli uffici tributari.
D'altronde, come noto, il potere specifico di attivazione dell’autotutela tributaria attribuito al
Garante non può inficiare il carattere pienamente discrezionale dell’amministrazione nel
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
valutare in concreto la sussistenza dei presupposti di illegittimità dell’atto in precedenza
emanato, valutazione sulla quale si basa l’effettivo accoglimento dell’autotutela stessa.
Questa infatti, come confermato da varie pronunce in sede giurisdizionale, costituisce in via
principale uno strumento messo a disposizione dell’amministrazione per rimuovere atti da essa
stessa emanati che creino situazioni di fatto contrarie al principio di buon andamento
dell’azione amministrativa e all’interesse pubblico e ciò a prescindere dal fatto che l’autotutela
possa essere attivata su istanza di parte.
Stante il carattere di piena discrezionalità dell’autotutela anche in ambito tributario - che non
consente quindi di attribuirle una funzione di strumento specificamente posto “a difesa” del
contribuente ma essenzialmente di riduzione del contenzioso - la giurisprudenza di merito ha
ribadito anche l’assenza di un dovere in capo all’amministrazione di dare riscontro, in caso di
autotutela su istanza di parte, attraverso un provvedimento espresso, così come di un obbligo
di pronuncia sull’istanza di autotutela presentata dal contribuente.
Sulla base dei presupposti giuridici richiamati, quindi, la facoltà di promozione dell’autotutela
da parte del Garante ha carattere prettamente sollecitatorio nei confronti degli uffici finanziari
che hanno emanato l’atto, ma non è vincolante ai fini di un’eventuale revisione o abrogazione
del provvedimento stesso.
Al riguardo, occorre precisare che, in molti casi e ricorrendone i presupposti, l’amministrazione
finanziaria procede ad annullare o rettificare gli atti anche in accoglimento delle osservazioni
svolte dai Garanti. In caso contrario – ovvero qualora ritenga che non sussistano i presupposti
di legge per attivare l’autotutela – essa assicura comunque a questi ultimi risposte accurate,
complete e tempestive.
Per rendere effettivo e monitorare quest’obbligo dell’amministrazione finanziaria verso il
Garante, la Convenzione 2021-2023 con l’Agenzia delle entrate ha confermato, rispetto alla
Convenzione precedente, l’indicatore volto a misurare i tempi di risposta alle segnalazioni del
Garante4. Dalla Relazione di monitoraggio al 31 dicembre 2021, trasmessa dall’Agenzia al
Dipartimento delle finanze, che riferisce sui risultati conseguiti, si evince che nel 91% dei casi
l’Agenzia ha rispettato il termine dei 30 giorni stabilito in Convenzione5. Per quanto riguarda
l’Agenzia delle entrate-Riscossione, relativamente alla verifica sui risultati della gestione 2021,
viene indicato l’effettivo rispetto di tale termine per oltre il 95% delle segnalazioni ricevute,
4 L’articolo 3, comma 12, della Convenzione 2021-2023 con l’Agenzia delle entrate prevede che “(…) L’Agenzia
fornisce risposta alle segnalazioni del Garante del contribuente entro 30 giorni dalla ricezione delle richieste”. Tale
impegno viene declinato come “percentuale di risposta alle segnalazioni dei Garanti del contribuente entro 30 giorni”
negli Ulteriori elementi informativi di cui all’obiettivo 2 dell’area strategica Servizi (v. Convenzione, Allegato 4, pag. 9
al seguente link https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Convenzione-con-
Agenzia-delle-entrate-triennio-2021-2023.pdf.
5 Dato consuntivo di cui al prospetto “Ulteriori informazioni gestionali previste al punto 3.4 dell’allegato 4 della
Convenzione” contenuto nella Relazione di monitoraggio 2021 - (pag. 74).
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
conseguendo quindi un significativo incremento rispetto al dato riferito al 2020 (che era del
45,66%)6.
Le relazioni redatte dai Garanti regionali in merito all’attività da essi svolta nel corso del 2021,
confermano, in molti contesti territoriali, la prevalenza delle istanze di attivazione
dell’autotutela tra le richieste presentate dai contribuenti, sia per quanto concerne l’eventuale
annullamento o rettifica di atti impositivi, sia per provvedimenti riguardanti l’erogazione di
rimborsi e contributi.
Un aspetto segnalato in talune relazioni pervenute dai Garanti è quello che riguarda, in
generale, la scarsa propensione degli uffici all’accoglimento delle istanze di autotutela
presentate dal Garante, sia nel caso di richieste su iniziativa di parte sia nelle ipotesi di
attivazione della procedura da parte del Garante stesso al termine della sua istruttoria. Proprio
perché non è riconosciuto un obbligo generale di pronuncia sulle istanze di autotutela, alcuni
Garanti riterrebbero opportuno prevedere quanto meno un dovere degli uffici tributari al
rilascio di un provvedimento motivato, in tutti i casi di rigetto dell’istanza di autotutela
presentata dal Garante (cfr. Garante Lombardia, Relazione annuale 2021, pag. 8; Garante
Marche, Relazione II semestre 2021, pag. 4; Garante Molise, Relazione II semestre 2021, pag. 4).
La maggioranza dei Garanti si pronuncia positivamente riguardo il rispetto dei termini di
risposta da parte degli uffici dell’amministrazione finanziaria, nel quadro di una valutazione
generalmente positiva del rapporto di collaborazione con gli Uffici locali dell’Agenzia delle
entrate.
Per quando riguarda invece gli enti locali impositori, permane una maggiore difficoltà di
relazione in alcuni contesti territoriali, soprattutto riguardo i ritardi nelle risposte alle richieste
di atti e informazioni, comportamento che da alcuni Garanti viene ascritto a un sostanziale
disconoscimento da parte di tali enti della loro competenza in materia di tributi regionali e
locali (cfr. Garante Calabria, Relazione II semestre 2021, pag. 3).
2.3.2 I rimborsi
Il tema dei rimborsi, riferito sia ai tributi erariali che locali, ha rappresentato anche nell’anno
2021 uno degli argomenti più rilevanti nell’ambito delle segnalazioni trasmesse dai
contribuenti ai Garanti per evidenziare disfunzioni o ritardi nella loro erogazione (cfr. Garante
Abruzzo, Relazione annuale 2021, pag. 5; Garante Campania, Relazione annuale 2021, pag. 7 e
ss.; Garante Puglia, Relazione annuale 2021, pag. 5).
6 Dato consuntivo contenuto nel Rapporto di verifica dei risultati della gestione 2021 - Area strategica efficienza -
Obiettivo 3 (pag. 65).
https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Rapporto_di_verifica_AdeR_2021.pdf.
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Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Riguardo questo punto, viene ribadita da molti Garanti l’importanza dell’ottimizzazione del
processo di definizione e pagamento dei rimborsi nel contesto generale della costruzione di
un rapporto tra amministrazione fiscale e contribuenti basato sulla fiducia e sulla buona fede.
Al contrario, viene rilevato che il permanere di tale aspetto disfunzionale alimenta nel cittadino
contribuente la visione di una sperequazione nella ripartizione tra diritti e doveri, laddove lo
Stato ha tutti i mezzi per far valere la propria pretesa tributaria e, al contrario, il cittadino può
poco o nulla avverso i ritardi o le omissioni dell’amministrazione nei suoi confronti (Garante
Lombardia, Relazione annuale 2021, pag. 8; Garante Piemonte, Relazione annuale 2021, pag. 9).
A compensazione di tale aspetto negativo, molte relazioni danno conto dei progressi raggiunti
dall’Agenzia delle entrate nell’ambito dell’erogazione dei rimborsi per i tributi erariali, come si
riscontra dall’analisi dei questionari trasmessi, nei quali si evidenzia una significativa riduzione
del numero delle istanze in materia presentate dai cittadini rispetto agli anni precedenti.7
3. L'ATTIVITÀ SVOLTA DAI GARANTI NEL 2021
Nei paragrafi seguenti vengono descritti i dati più rilevanti sull’attività svolta dai Garanti
regionali nel corso dell’anno 2021.
Le informazioni di dettaglio, recanti i valori numerici e le percentuali di raffronto, sono state
ricavate dalla compilazione dei questionari semestrali da parte degli stessi uffici dei Garanti,
resi disponibili tramite l’applicazione informatica SIGOV, oltre che dalla lettura delle
osservazioni riportate nelle relazioni semestrali e annuali pervenute. Analogamente agli anni
precedenti, la finalità è quella di fornire un’analisi dettagliata sulle quantità e sulla natura delle
richieste trasmesse dai contribuenti agli uffici dei Garanti, in particolare per quanto concerne
le materie oggetto dell’intervento previste dallo Statuto, circoscrivendo così i relativi ambiti di
azione e l’andamento dei flussi di attività nel corso dell’anno e i relativi esiti raggiunti nella
gestione delle istanze dei contribuenti 8.
Per quanto riguarda il primo aspetto, sono stati raccolti i dati relativi alle seguenti tipologie di
istanze:
 liquidazione/accertamento/sanzioni relativi a diritti o tributi erariali;
7 Per ulteriori approfondimenti sulla tipologia di istanze pervenute ai Garanti, si rinvia al paragrafo 3.2 della
presente relazione.
8 Ai fini della presente analisi e di una corretta comprensione della stessa, sono necessarie le seguenti precisazioni:
 la fonte dei dati è rinvenibile nei prospetti statistici trasmessi dai Garanti attraverso SIGOV o le relazioni
semestrali e annuali;
 non vengono inclusi i dati - comunque di impatto marginale - relativi ai “pareri per mancato o irregolare
funzionamento degli uffici”, trattandosi di una materia con connotazioni differenti rispetto alle altre istanze
gestite dai Garanti e i cui criteri di raccolta dati risultano ancora non perfettamente omogenei.
12

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
 liquidazione/accertamento/sanzioni relativi a tributi locali;
 riscossione tributi erariali;
 riscossione tributi locali;
 rimborsi tributi erariali;
 rimborsi tributi locali;
 verifiche fiscali;
 casi di rimessione in termini del contribuente;
 istanze/questioni varie di competenza;
 istanze/questioni varie non di competenza9.
Per quanto riguarda, invece, l’aspetto relativo ai flussi e agli esiti delle attività, sono stati raccolti
i dati sullo stato di lavorazione delle seguenti istanze:
 istanze residue alla fine dell’anno precedente;
 nuove istanze pervenute nel corso del semestre;
 istanze gestite nel corso del semestre;
 istanze definite nel semestre;
 istanze residue alla fine del semestre.
L’utilizzo della citata applicazione ha permesso di raccogliere in modo automatico e puntuale
tutte le informazioni necessarie per l’elaborazione della presente Relazione, garantendo la
qualità e la standardizzazione dei dati e, al contempo, una migliore gestione dell’attività da
parte degli uffici dei Garanti e del Dipartimento delle finanze.
3.1 Istanze pervenute nell’anno
Il seguente grafico prende in considerazione l’ultimo quinquennio e mostra come nel corso del
2021, a livello nazionale, sono pervenute agli uffici dei Garanti 3.024 nuove istanze, in sensibile
aumento rispetto alle 2.675 dell’anno precedente (+12% circa).
Al riguardo, considerato il permanere delle misure emergenziali derivanti dalla pandemia
anche per tutto il 2021, lo scostamento positivo denota una inversione di tendenza rispetto
all’anno 2020, indice di un aumento delle istanze indirizzate ai Garanti, come indicato nel
grafico seguente.
9 Sono, invece, stati raccolti a parte i dati relativi ai pareri per mancato o irregolare funzionamento degli uffici
(articolo 3 D.L. 498/1961).
13

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Pratiche pervenute 2017-2021
4500
3883
4000
3338 3339
3500
3024
3000 2675
2500
2000
1500
1000
500
0
2017 2018 2019 2020 2021
Di seguito, viene descritto il dettaglio delle istanze pervenute per regione e province
autonome.
14

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Relativamente all’anno 2021, la tabella seguente offre, invece, un quadro più dettagliato delle
istanze complessivamente pervenute ai Garanti e, in particolare:
 istanze pervenute nel primo semestre;
 istanze pervenute nel secondo semestre;
 istanze totali;
 media mensile;
 valore assoluto cumulato;
 valore percentuale cumulato.
Tali dati sono proposti nella tabella, in ordine decrescente sulla base del valore annuale.
15

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Analogamente agli anni precedenti, si sono rilevate differenze in termini di istanze pervenute
tra gli uffici dei diversi Garanti. Al riguardo, nella predetta tabella risultano presentate, tra l’altro,
n. 461 istanze per il Garante del Lazio (+5% circa rispetto al 2020, regione con il maggiore
numero di istanze pervenute nell’anno) e n. 12 istanze per il Garante della Valle D’Aosta
(regione con il numero minore di istanze). È significativo, inoltre, rilevare come nelle prime
cinque regioni per numerosità di istanze – Lazio, Puglia, Sicilia, Lombardia e Campania –
corrispondenti a circa un quarto delle 21 sedi totali, sia pervenuto circa il 60% delle istanze
2021. Prendendo poi in considerazione anche le sedi del Veneto e del Piemonte, si registra che
il 72% di tutte le istanze pervenute nel 2021 è distribuito in un terzo degli uffici dei Garanti. Nel
merito, si è registrata una certa disomogeneità, in linea con quanto già osservato nell’ambito
delle precedenti Relazioni, che vede alcune sedi impegnate nella gestione di un numero di
istanze superiore rispetto alla media.
I grafici che seguono illustrano, rispettivamente, le istanze annualmente pervenute nel
quinquennio 2017-2021 e la media per regione delle istanze pervenute nel medesimo periodo
ordinate in modo decrescente10.
10 Si fa presente che nel grafico riportato non è presente il dato relativo alla Basilicata per l’anno 2018 in quanto
non fornito.
16
RLPSLCVPECTAMSLFBBUTMVT E G IO N E
A Z IO
U G L IA
IC IL IA
O M B A R D IA
A M P A N IA
E N E T O
IE M O N T E
M IL IA R .
A L A B R IA
O S C A N A
B R U Z Z O
A R C H E
A R D E G N A
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R IU L I V . G .
O L Z A N O
A S IL IC A T A
M B R IA
R E N T O
O L IS E
A L L E D 'A O S
O T A L E
T A
I S E M E S
2 6 5
2 7 1
2 6 4
1 7 3
7 6
1 2 1
1 0 1
7 8
5 5
5 6
4 9
4 8
3 5
2 2
3 2
2 4
2 0
1 7
1 351
0
1 7 3 5
T R E II S E M E S
1 9 6
1 2 0
1 2 3
1 4 7
1 5 9
8 9
7 5
3 2
5 0
4 3
3 5
3 2
4 4
3 9
2 2
2 1
1 6
1 9
1 3
1 22
1 2 8 9
T R E A N
I S T
N U A
4 6 1
3 9 1
3 8 7
3 2 0
2 3 5
2 1 0
1 7 6
1 1 0
1 0 5
9 9
8 4
8 0
7 9
6 1
5 4
4 5
3 6
3 6
2 6
1 7
1 2
3 0 2 4
A
L E
N Z E P E R
M
V
E
E
D
N U T E 2
IA M E N S IL
3 8 ,4
3 2 ,6
3 2 ,3
2 6 ,7
1 9 ,6
1 7 ,5
1 4 ,7
9 ,2
8 ,8
8 ,3
7 ,0
6 ,7
6 ,6
5 ,1
4 ,5
3 ,8
3 ,0
3 ,0
2 ,2
1 ,4
1 ,0
1 2 ,0
0
E
2 1
C U M U L A T A A
4 6 1
8 5 2
1 2 3 9
1 5 5 9
1 7 9 4
2 0 0 4
2 1 8 0
2 2 9 0
2 3 9 5
2 4 9 4
2 5 7 8
2 6 5 8
2 7 3 7
2 7 9 8
2 8 5 2
2 8 9 7
2 9 3 3
2 9 6 9
2 9 9 5
3 0 1 2
3 0 2 4
N N U A L E C U M U L A T A P E R
1 5 %
2 8 %
4 1 %
5 2 %
6 0 %
6 7 %
7 2 %
7 6 %
8 0 %
8 3 %
8 6 %
8 8 %
9 1 %
9 3 %
9 5 %
9 6 %
9 7 %
9 9 %
9 9 %
1 0 0 %
1 0 0 %
C E N T U A L E

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Osservando il grafico relativo alle istanze annuali pervenute (2017-2021), si può notare che per
oltre la metà degli Uffici regionali dei Garanti si è riscontrato nel 2021 un aumento del numero
delle istanze rispetto all’anno precedente (particolarmente significativo per Puglia, Sicilia, Lazio,
Campania e Marche) mentre per i restanti uffici i numeri sono rimasti sostanzialmente allineati
o in leggero calo.
Per quanto concerne la distribuzione delle istanze pervenute per regione, dal grafico seguente,
media per regione (2017-2021), emerge che in ognuna delle prime sette regioni per numerosità,
nel periodo 2017-2021, sono pervenute in media 324 istanze l’anno, mentre nelle altre regioni
e nelle province autonome, la media scende a 70 istanze all’anno.
Anche dall’analisi di questi dati riferiti all’intervallo temporale preso a riferimento si
evidenziano, quindi, le differenze spesso notevoli tra i singoli garanti rispetto al numero di
istanze trattate annualmente.
17

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
18

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
3.2 Tipologia di istanze pervenute
In questo paragrafo sono riportate le principali questioni oggetto di intervento che
caratterizzano l’attività dei Garanti. Nella tabella seguente le istanze pervenute al Garante del
contribuente sono ripartite in relazione alle diverse tipologie di pratiche11.
Dall’analisi del dettaglio per materia, si evince che nel 2021 le istanze pervenute – pari a 3.024
– hanno riguardato prevalentemente i seguenti ambiti (tra parentesi viene fornito il numero
delle pratiche pervenute nel corso dell’anno raggruppate per tipologia, alcune delle quali in
aumento rispetto all’anno precedente):
 liquidazione, accertamento, sanzioni con riferimento a diritti o tributi erariali (711) e
locali (323), nel quale sono trattate problematiche attinenti prevalentemente all’attività
di accertamento degli enti impositori;
 riscossione di tributi erariali (181) e locali (218), nel quale sono trattate, invece,
problematiche attinenti all’operato degli agenti della riscossione;
 rimborsi di tributi erariali (312) e locali (23).
L’insieme di tali istanze, pari a 1.768, rappresenta il 58% del totale delle pratiche pervenute
(ossia 3.024), con una riduzione di 3 punti percentuali rispetto al dato del 2020 (61%).
La rimanente parte (1.256 cioè il 42% delle richieste pervenute) comprende diverse tipologie
di istanze, come richieste di informazioni, richieste di intervento nel caso di verifiche fiscali,
segnalazioni di irregolarità o malfunzionamento degli uffici, denunce anonime, quesiti e
questioni non rientranti nella competenza del Garante.
La seguente figura offre una rappresentazione grafica del fenomeno.
11 Sono stati raccolti a parte, invece, i dati relativi ai pareri per mancato o irregolare funzionamento degli uffici
(articolo 3 D.L. 498/1961).
19
T i p o l o g i a p
L iq u id a z io n e / a c c e r t a m e n t o / s a n z io n i r
L iq u id a z io n e / a c c e r t a m e n t o / s a n z io n i r
R is c o s s io n e t r ib u t i e r a r ia li
R is c o s s io n e t r ib u t i lo c a li
R im b o r s i t r ib u t i e r a r ia li
R im b o r s i t r ib u t i lo c a li
V e r if ic h e f is c a li
R im e s s io n e in t e r m in i
Is t a n z e / Q u e s t io n i v a r ie d i c o m p e t e n z a
Is t a n z e / Q u e s t io n i v a r ie n o n d i c o m p e t
r
e
e
e
a
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3
7
3
1
2
3
9
3
0
1
2
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1
1
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1
1
2
2
1
3
1
8
2
3
9
3
4
0
4

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Di seguito sono riportati più nel dettaglio gli andamenti delle principali tipologie di istanze
(tributi erariali, tributi locali e rimborsi) per il periodo 2017-2021 e le percentuali che esse
rappresentano sul totale delle istanze pervenute nei singoli anni del quinquennio considerato.
3.2.1 I tributi erariali
Il grafico seguente illustra l’andamento dei tributi erariali relativo alle diverse tipologie di
istanze pervenute nel quinquennio 2017-2021 (in particolare, liquidazione/ accertamento/
sanzioni, riscossione e rimborsi)
20

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Come riportato nel grafico, l’andamento delle istanze relative a tributi erariali ha registrato nel
2021 un lieve calo (6 istanze) rispetto al 2020. Tale sostanziale stabilità del dato, può essere
connessa alla generale risalita del numero delle istanze pervenute ai Garanti con l’attenuarsi
della fase più acuta dell’emergenza epidemiologica.
Nel grafico seguente si può osservare come la percentuale rappresentata dalle istanze relative
a tributi erariali nel 2021, conferma un trend in calo della loro incidenza sul totale delle pratiche
pervenute, dopo il picco raggiunto nel 2017.
21

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
3.2.2 I tributi locali
Di seguito, viene presentato, per il periodo 2017-2021, il dettaglio riguardante i tributi locali
relativi alle diverse tipologie di istanze (liquidazione/accertamento/sanzioni, riscossione e
rimborsi). Il grafico evidenzia come, dopo il calo dello scorso anno, il numero delle istanze
relative ai tributi locali sia tornato sui livelli medi del triennio 2017-2019.
Anche dal punto di vista della percentuale di tali istanze sul totale di quelle pervenute, i dati
dell’anno scorso confermano, nell’arco del periodo 2017-2021, la ripresa delle istanze relative
ai tributi locali, che si attestano al 19%.
Per quanto concerne la natura dell’ente impositore del tributo oggetto delle tipologie di
istanze considerate (liquidazione/accertamento/sanzioni, riscossione e rimborsi), si osserva che
la risalita del numero delle istanze relative ai tributi locali (564) e la contestuale stabilità del
22

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
dato riferito ai tributi erariali, (1.204) hanno ridotto la “forbice” tra questi due valori rispetto
alla rilevazione riferita al 2020.
3.2.3 I rimborsi
Per quanto riguarda invece le istanze di rimborso – relative sia ai tributi erariali sia ai tributi
locali – il grafico successivo illustra il loro andamento nel periodo 2017-2021.
In proposito, si osserva che il numero di istanze relative a rimborsi registra una lieve riduzione
(19 istanze in meno rispetto al 2020) la quale, unita alle modeste oscillazioni rilevate negli anni
precedenti, conferma una sostanziale stabilità del dato nell’arco degli ultimi cinque anni come
indicato nel seguente grafico.
Al riguardo, si segnala che la percentuale di rimborsi sul totale delle istanze risulta in calo di un
solo punto rispetto all’anno precedente.
23

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Al fine di delineare l’andamento di tale fenomeno a livello locale, si rinvia alla seguente tabella,
contenente i dati relativi alle istanze di rimborso pervenute nel 2020 e nel 2021 con
l’indicazione delle rispettive variazioni in percentuale.
SEDE 2020 2021 VAR. %
ABRUZZO 18 31 72%
BASILICATA 11 0 -100%
BOLZANO 11 4 -64%
CALABRIA 9 19 111%
CAMPANIA 21 11 -48%
EMILIA R. 12 13 8%
FRIULI V. G. 2 4 100%
LAZIO 51 59 16%
LIGURIA 4 8 100%
LOMBARDIA 64 58 -9%
MARCHE 4 0 -100%
MOLISE 2 4 100%
PIEMONTE 28 6 -79%
PUGLIA 21 16 -24%
SARDEGNA 10 10 0%
SICILIA 62 58 -6%
TOSCANA 6 4 -33%
TRENTO 2 6 200%
UMBRIA 1 3 200%
VALLE D’A. 1 6 500%
VENETO 14 15 7%
TOTALE 354 335 -5%
I dati evidenziano come, a fronte di un aumento delle istanze di rimborso in 11 Regioni, in altre
9 si registra una diminuzione significativa, mentre in una Regione (la Sardegna) non si sono
avute variazioni.
In proposito, nell’anno 2021 la materia dei rimborsi ha continuato ad essere oggetto di
segnalazioni da parte dei contribuenti (cfr. Garante Abruzzo, Relazione annuale 2021, pag. 5;
Garante Campania, Relazione annuale 2021, pag. 7; Garante Lombardia, Relazione annuale
2021, pag. 8; Garante Piemonte, Relazione annuale, pag. 9). Tuttavia, in alcuni contesti regionali,
viene segnalata una maggiore tempestività nella corresponsione dei rimborsi che trova
riscontro in una sensibile riduzione delle lamentele da parte dei contribuenti (Garante
Sardegna, Relazione annuale 2021, pag.5; Garante Umbria, Relazione annuale 2021, pag. 6).
Come si rileva nei documenti di indirizzo, programmazione e consuntivazione dell’Agenzia
delle entrate, il raggiungimento di livelli sempre maggiori di efficienza nell’erogazione dei
rimborsi ai cittadini e alle imprese, continua a rappresentare uno degli obiettivi prioritari della
24

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
politica fiscale. In particolare, nella Convezione 2021-2023 tale obiettivo viene declinato,
nell’ambito dell’Area strategica “Servizi”, in diversi indicatori di performance all’interno di quello
più generale denominato “Favorire la tax compliance attraverso il miglioramento dei servizi
erogati“12.
A tal proposito, va precisato che, in base ai dati di consuntivo al 31 dicembre 2021, in merito
alla lavorazione dello stock arretrato dei rimborsi ai cittadini e alle imprese, l’Agenzia ha
conseguito per i rimborsi IVA ordinari un risultato del 94,7% che supera quindi l’obiettivo
pianificato e fissato all’88%. Anche le tempistiche di erogazione sono migliori rispetto al target
previsto (68 giorni a fronte dei 78 programmati). Risultati ugualmente positivi sono stati
raggiungi in relazione ai rimborsi IVA prioritari, dei i quali è stata effettuata la lavorazione del
97,6% a fronte di un risultato atteso pari al 91%, e ancor più in relazione ai rimborsi di imposte
dirette, le cui lavorazioni hanno raggiunto un valore del 96%, rispetto al target prefissato
dell’85%13.
3.3 Istanze in carico nel 2021
Le istanze in carico nel 2021, calcolate sommando le istanze residue del 2020, ovvero 968, e le
istanze pervenute nel 2021, pari a 3.024, ammontano a complessive 3.992, registrando così una
diminuzione di solo 18 istanze rispetto al dato del 2020, anno in cui le istanze in carico
ammontavano a 4.010. Si tratta, quindi, di una variazione minima che denota la tendenza alla
risalita del numero complessivo di istanze trattate dai Garanti dopo la sensibile riduzione dello
scorso anno14.
Al fine di analizzare più in dettaglio il dato delle “istanze residue”, occorre anzitutto chiarire
che queste sono composte dalle pratiche istruite dal Garante, ma non ancora definite alla fine
dell’anno in esame poiché in attesa di risposta da parte dell’ente impositore 15 . Come rilevato
nelle precedenti relazioni, in ciò risiede l’importanza di tale dato, indice del livello di efficienza
degli enti impositori stessi riguardo i tempi di risposta alle segnalazioni trasmesse dai Garanti.
Di seguito, si illustra l’andamento delle istanze residue dal 2017 al 2021.
12 V. Convenzione 2021-2023 con l’Agenzia delle entrate, allegato 2, pag. 14 e allegato 3, pag. 5, al seguente link
https://www.finanze.gov.it/export/sites/finanze/.galleries/Documenti/Varie/Convenzione-con-Agenzia-delle-
entrate-triennio-2021-2023.pdf.
13 V. Rapporto di verifica sui risultati della gestione 2021 – Agenzia delle entrate - Obiettivo 2: Favorire la tax
compliance attraverso il miglioramento dei servizi erogati - Azione: Esecuzione dei rimborsi fiscali ai cittadini ed alle
imprese, anche attraverso l’adozione di tecniche di analisi dei rischi (pag. 24-26).
14 Nel 2020 la gestione complessiva ha riguardato un totale di 4.010 istanze, in diminuzione di circa il 23% rispetto
al 2019, quando le istanze in carico sono state pari a 5.192 (v. Relazione sull’attività svolta dal Garante del
contribuente – anno 2020, pag. 25).
15 Il calcolo delle istanze residue può essere effettuato come segue: istanze pervenute nell’anno di competenza e
residue al 31.12 dell’anno precedente al netto delle istanze definite al 31.12 dell’anno di competenza.
25

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Nel 2021 le pratiche residue sono diminuite complessivamente di 43 unità rispetto al 2020 (-
4,4%), con una minor riduzione in termini percentuali rispetto a quella riscontrata nel biennio
2019-2020 (da 1.335 a 968, pari a -27%).
Il grafico che segue, presenta su base regionale il dettaglio delle istanze definite nel 2021
compreso l’indice di definizione – vale a dire la quota delle istanze definite sul totale delle
istanze prese in carico – e il numero di istanze residue a fine anno. In particolare, i Garanti
hanno complessivamente definito 3.047 istanze (il segmento in azzurro) con un residuo di 925
(il segmento in arancione). In relazione a tale dato si può quindi osservare che, a fronte di un
numero sostanzialmente invariato di pratiche definite rispetto al 2020 (anno in cui esse
ammontavano a 3.042) si sono apprezzabilmente ridotte le istanze residue che nell’anno
precedente contavano 968 unità. Come negli anni precedenti, persistono notevoli differenze
tra regioni. In molte di esse, tuttavia, le percentuali di istanze residue appaiono particolarmente
basse (come ad esempio in Emilia Romagna, Veneto, Basilicata, Provincia di Bolzano, Toscana,
Piemonte e Lombardia) mentre solo in un numero ristretto di regioni la percentuale rimane
piuttosto elevata (soprattutto in Sicilia e, in misura molto minore, in Campania e Sardegna). In
questo senso, sembra confermarsi una certa correlazione positiva tra l’incremento delle
pratiche in carico e l’aumento della percentuale di istanze residue.
26

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Il numero delle istanze residue nel 2021 rappresenta il 23% delle istanze in carico nel corso
dell’anno, un punto percentuale in meno del valore registrato nel 2020. Tuttavia, soltanto in
quattro regioni (Sicilia, Sardegna, Campania e Abruzzo) si è registrata una maggiore incidenza
percentuale delle pratiche residue rispetto alla media (nel 2020 le regioni che riportavano valori
maggiori erano sette).
La tabella che segue ne propone il dettaglio per ogni regione e provincia autonoma.
27
VTMULFCEMBTPSAVBLCLPST
R E G IO N E
A L L E D ’A O S T A
R E N T O
O L IS E
M B R IA
IG U R IA
R IU L I V .G .
A L A B R IA
M IL IA R O M A G
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O L Z A N O
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8 7
1 0 7
1 1 1
1 0 9
1 1 1
1 0 9
1 8 8
1 1 3
1 4 1
2 2 2
1 5 2
3 4 3
3 7 7
5 0 6
4 5 2
6 9 6
3 9 9 2
E F IN IT E 2 0 2 1
1 3
2 3
1 9
3 0
5 9
7 7
9 7
1 0 7
7 2
1 0 2
1 0 1
1 7 1
6 4
1 0 7
2 1 0
1 4 1
3 1 7
2 6 5
4 5 8
3 5 4
2 6 0
3 0 4 7
P R A T IC H E R E S ID U E 2 0 2 1
0338
1 0
1 0
1 04
1 798
1 7
4 9
3 4
1 2
1 1
2 6
1 1 2
4 8
9 8
4 3 6
9 2 5
IN C ID E N ZR AE P E
S ID
RU CE E/ NIN T U
C
AA L E P
R IC O
R A T IC H E
0 %
1 2 %
1 4 %
2 1 %
1 4 %
1 1 %
9 %
4 %
1 6 %
8 %
7 %
9 %
4 3 %
2 4 %
5 %
7 %
8 %
3 0 %
9 %
2 2 %
6 3 %
2 3 %

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Anche nel 2021, i Garanti hanno evidenziato la gestione di molte richieste verbali, a seguito di
contatti telefonici o accessi fisici agli Uffici dei Garanti da parte dei contribuenti. Per questo
tipo di richieste, l’interlocuzione diretta con gli uffici finanziari competenti ha permesso, in
alcuni casi, di evitare l’insorgere di contenziosi. A tale riguardo, si segnala come nell’anno in
esame il rafforzamento delle misure di sicurezza per la salvaguardia della salute di dipendenti
e contribuenti e, in contemporanea, il progressivo attenuarsi delle restrizioni introdotte a
seguito dell’emergenza pandemica, ha consentito di reintrodurre gli accessi fisici agli uffici dei
Garanti che nel corso del 2020 erano stati quasi del tutto sostituiti da contatti telematici.
3.4 Definizione delle istanze: attivazione dell’autotutela ed esiti
Nel presente paragrafo sono, infine, riportati gli esiti delle 3.047 istanze definite dai Garanti
nell’anno 2021. Di esse il 36,8% (1.092) è stato archiviato per rinuncia da parte del contribuente
(in diminuzione rispetto al 2020 dove tale percentuale era pari al 44%) mentre per oltre la metà
(il 56%) delle segnalazioni è stata attivata la procedura di autotutela.
3.4.1 L’attivazione dell’autotutela da parte del Garante
Nel grafico seguente viene presentato il dettaglio delle procedure di autotutela attivate dai
Garanti nel periodo 2017-2021.
Dopo la riduzione registrata nel 2020 del numero delle pratiche con attivazione di autotutela,
il dato riferito al 2021 mostra una leggera ripresa.
Per quanto riguarda le istanze gestite in autotutela sul totale delle istanze pervenute, si rinvia
al seguente grafico.
28

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Per meglio comprendere il fenomeno, come effettuato nelle precedenti relazioni, nel grafico
seguente si descrive un’analisi dell’andamento delle pratiche definite in autotutela nell’arco
dell’ultimo decennio (2011-2021).
L’andamento a partire dal 2011 permette, infatti, di inquadrare il dato limitato agli ultimi cinque
anni in uno scenario più ampio, che vede una crescita costante fino al 2015 e una successiva
stabilizzazione nel periodo 2015-2019. Negli anni a venire sarà possibile osservare se, dopo la
diminuzione registrata nel 2020, la consistenza di tale tipologia di pratiche tornerà sui livelli
precedenti l’emergenza epidemiologica.
Un ulteriore elemento di interesse può essere rappresentato dal raffronto, nell’arco dell’ultimo
quinquennio, tra l’andamento dell’autotutela e il numero complessivo di pratiche definite.
29

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
3.4.2 Esiti delle istanze definite
Nel prospetto seguente sono riportati, in valore assoluto e percentuale, gli esiti delle istanze
definite nel corso del 2021, distinte per tipologia e con indicazione – per ognuna di esse – delle
rispettive percentuali.
Di seguito i medesimi dati sono riportati graficamente.
30
VV AA LL OO
IS T A N Z E 2 0 2
R E A S S O L U
R E P E R C E N
1
TT OU
A L E
D EFIN IT E D
A rch iv ia te p e r
rin u n cia d e l
co n trib u e n te o
a ltri m o tiv i
1 0 9 2
3 5 ,8 4 %
IR ET T A M EN T E D A L G
S e g n a la zio n i d i
irre g o la rità
d e fin ite a
fa v o re d e l
co n trib u e n te
2 5 1
8 ,2 4 %
A R
S
A N T E
u b to ta
1 3 4 3
4 4 ,8 0 %
le
D EFIN IT E IN A
co n e sito
to ta lm e n te
fa v o re v o le a l
co n trib u e n te
7 5 7
2 4 ,8 4 %
U T O T U T ELA D A LL’A
co n e sito
p a rzia lm e n te
fa v o re v o le a l
co n trib u e n te
2 8 2
9 ,2 6 %
M M IN IS T R A Z IO N
co n e sito
co n tra rio a l
co n trib u e n te
6 6 5
2 1 ,8 2 %
E FIN A N Z IA R IA
S u b to ta
1 7 0 4
5 5 ,9 2 %
le
T O T A LE
3 0 4 7
1 0 0 %

Relazione sull’attività svolta dal Garante del contribuente 2021
Come si evince dalla tabella e dal grafico precedenti, le pratiche risolte in autotutela hanno
costituito oltre la metà dell’attività svolta dai Garanti nel corso del 2021.
Riguardo gli esiti delle autotutele attivate dal Garante presso gli enti impositori – prendendo
come parametro l’interesse del contribuente – possono essere così classificati: favorevoli (757
pratiche), parzialmente favorevoli (282 pratiche) e contrari (665 pratiche).
Nella tabella seguente si propone il confronto (espresso come valore percentuale rispetto al
numero complessivo di pratiche risolte in autotutela) tra gli esiti del 2020 e del 2021 16.
Nei primi due casi, l’esercizio dell’autotutela da parte dell’ente impositore si traduce in un
accoglimento, totale o parziale, delle osservazioni formulate dal Garante. Nell’ultimo caso,
l’esito contrario al contribuente può essere determinato sia da un provvedimento negativo in
autotutela (in sostanza una conferma dell’atto) sia dal mancato esercizio dell’autotutela da
parte dell’ente impositore.
I dati sugli esiti delle istanze definite consentono, inoltre, di formulare alcune considerazioni.
In primo luogo, per quanto riguarda le istanze per le quali è stata attivata l’autotutela, si evince
che il contribuente ha trovato una totale o parziale soddisfazione alla propria istanza nel 60,9%
dei casi (esiti totalmente o parzialmente favorevoli). Si tratta quindi di un dato che, rispetto al
2020 (53,7%), registra per questo tipo di esiti un aumento di circa sette punti percentuali.
In secondo luogo, come si evidenzia nel precedente grafico a torta, sommando le percentuali
relative alle pratiche con esito favorevole al contribuente, alle segnalazioni di irregolarità
definite a suo favore e alle rinunce da parte dello stesso, si desume che, grazie all’intervento
del Garante, si è evitato un possibile contenzioso con riguardo all’82,5% delle controversie.
Infine, è possibile ipotizzare che, anche per le pratiche con esito parzialmente favorevole e non
favorevole il contribuente, tramite l’intervento del Garante, abbia potuto comprendere meglio
le ragioni dell’amministrazione finanziaria, con un conseguente miglioramento della sua fiducia
nel sistema fiscale.
16 I dati indicati in tabella sono stati ottenuti calcolando l’incidenza percentuale dei diversi tipi di esito (favorevole,
parzialmente favorevole, contrario) sul totale di 1.704 pratiche risolte in autotutela.
31
E S
2 0 2 1
4 4 ,4 %
I T I F A V O R E V O L
2 0 2
3 8 ,6
I0% E S I T
2 0 2
1 6 ,5
I1% P A R Z I A L M E N T E
2 0 2 0
1 5 ,1 %
E
2 0 2
3 9 ,0
S1% I T I C O N T R A R I
2 0 2
4 6 ,3
0%
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